Difu-Berichte 4/2007 - Flächenkreislaufwirtschaft – Umsetzungsempfehlungen und Forschungsergebnisse vorgestellt

Flächenkreislaufwirtschaft in Städten und Stadtregionen

Projektabschluss: Umsetzungsempfehlungen und Forschungsergebnisse vorgestellt

Mit der Flächenkreislaufwirtschaft wurde ein integrativer Politik- und Steuerungsansatz untersucht, der eine veränderte Nutzungsphilosophie im Rahmen der Flächeninanspruchnahme zu Grunde legt: Methodisch standen Planspiele im Mittelpunkt des Forschungsvorhabens. In den fünf Planspielregionen – StadtRegion Stuttgart, Region Mölln, Region Rheinhessen-Nahe, Stadt Duisburg und Planungsregion Nordthüringen – prüften verschiedene Akteure aus dem öffentlichen und privaten Sektor gemeinsam neue und bestehende Instrumente:

• Planspielstufe I: Bestehende Instrumente, Zeithorizont zur Erreichung einer Flächenkreislaufwirtschaft: bis 2010,
• Planspielstufe II: Neue Instrumente, Zeithorizont zur Erreichung einer Flächenkreislaufwirtschaft: bis 2020.

Im Rahmen des Forschungsprogramms ExWoSt (Experimenteller Wohnungs- und Städtebau) des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) wurde im Zeitraum 2003 bis 2007 das Forschungsfeld „Fläche im Kreis – Kreislaufwirtschaft in der städtischen/stadtregionalen Flächennutzung“ untersucht. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) widmete sich dem Thema Flächenkreislaufwirtschaft in Kooperation mit der Projektgruppe Stadt + Entwicklung, Leipzig, und der Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse (sofia), Göttingen/Darmstadt.

Ergebnis von „Fläche im Kreis“ sind unter anderem instrumentelle Empfehlungen und Anregungen für eine Veränderung der Rahmenbedingungen einer städtischen bzw. stadtregionalen Flächenkreislaufwirtschaft. Im Folgenden werden wichtige Kernergebnisse dargestellt:

Flächenkreislaufwirtschaft ist zentraler Politik- und Strategieansatz Die Flächenkreislaufwirtschaft ist ein zentrales Instrument zur Umsetzung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie. Sie ist geeignet, die flächenpolitischen Nachhaltigkeitsziele des Bundes mit einer Doppelstrategie aus Qualitätssteuerung (Schonung des Außenbereichs durch Innenentwicklung sowie Aufwertung von Siedlungsflächen) und Mengensteuerung (Begrenzung der Neuinanspruchnahme von Flächen) zu erreichen.

Integrierte Handlungskonzepte für eine städtische oder stadtregionale Flächenkreislaufwirtschaft entwickeln Integrierte Handlungskonzepte für eine städtische oder stadtregionale Flächenkreislaufwirtschaft unterstützen wirksam auf lokaler oder stadtregionaler Ebene das Erreichen festgelegter Mengen- und Qualitätsziele der Flächeninanspruchnahme.

Policy-Mix aus bestehenden und neuen Instrumenten für Flächenkreislaufwirtschaft erforderlich Bestehende und neue Instrumente, die in einem Policy-Mix für eine städtische bzw. stadtregionale Flächenkreislaufwirtschaft gebündelt eingesetzt werden, sollten künftig auf folgende Ziele ausgerichtet sein: Vorrang der Innenentwicklung sowie – entsprechend den stadtregionalen Erfordernissen – darüber hinaus ein verstärktes Brachflächenrecycling, den Um- und Rückbau sowie den Erhalt von Frei- und Erholungsflächen.

Vorhandene Instrumente konsequent anwenden Viele der vorhandenen Instrumente könnten bei einer konsequenteren Anwendung bzw. durch geringfügige Neujustierungen des gesetzlichen Rahmens bereits jetzt die Ziele der Flächenkreislaufwirtschaft unterstützen. Wichtige Voraussetzungen hierfür sind auch ausreichende Personalressourcen der Gebietskörperschaften sowie ein transparentes Verwaltungshandeln und Abstimmungsprozesse im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft.

Bestehende Instrumente in einem Policy-Mix für Flächenkreislaufwirtschaft Zu den bereits vorhandenen Instrumenten, die im Rahmen eines Policy-Mix eine vorrangige Innenentwicklung unterstützen sollten, zählen:

• Regionalplan,
• interkommunale Planungen,
• Ermittlung des Flächenbedarfs (als wesentlicher Baustein von Regionalplanung sowie vorbereitender und verbindlicher Bauleitplanung),
• informatorische Instrumente zur Beeinflussung flächenpolitischer Entscheidungen in Kommunalpolitik und Verwaltung,
• sonstige Quartier- und Standortplanungen (z.B. Testplanungen, Rahmenpläne, Masterplanungen),
• Aufgabenverteilung in einer stadtregionalen Flächenkreislaufwirtschaft,
• bodenpolitischer Grundsatzbeschluss,
• bestehende Förderprogramme,
• informatorische Instrumente für Grundstückseigentümer,
• Vermarktung.

Für den Schutz von Frei- und Erholungsflächen, insbesondere in wachsenden Stadtregionen, sollten folgende bestehende Instrumente eingesetzt werden:

• Konzepte für Kompensationsflächen (Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen), Kompensationsflächen- und Kompensationsmaßnahmenpools),
• Festlegung von Schutzgebieten durch die Naturschutzbehörden,
• integrierte Konzepte für Freiraumerhalt und -aufwertung: Erholungsflächen, Landwirtschaft, Gartenbau, Freizeitnutzung.

In schrumpfenden Regionen oder Städten werden ergänzende Instrumente benötigt, mit denen den Folgen von Bevölkerungsverlusten, Leerständen, Funktionsverlusten und Flächenüberhängen adäquat begegnet werden kann, zum Beispiel

• Stadtumbau oder
• Förderprogramme mit dem Schwerpunkt Brachflächen bzw. C-Flächen.

Bewertung von Instrumenten und Qualitätszielen auf einem Planspielworkshop in Stuttgart Foto: Thomas Preuß

Instrumentenbewertung im Planspiel in Mölln Foto: Stephanie Bock

Planspielworkshop in Nordthüringen Foto: Fabian Dosch

Neue Instrumente im Kontext bestehender Instrumente für Flächenkreislaufwirtschaft erforderlich Das Verhalten der am Flächenmarkt beteiligten Akteure kann unter dem Einsatz der bestehenden Instrumente und der von ihnen ausgehenden Anreize nicht wirksam im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft beeinflusst werden. Für die Erreichung der ambitionierten flächenpolitischen Ziele sind daher neue Instrumente mit zieladäquaten Anreizen notwendig, die sowohl die Flächennutzung als auch die Flächenausweisung wirksam beeinflussen können.

Aufgrund der unterschiedlichen Adressaten und Zielrichtungen sollten neue Instrumente nur gebündelt eingesetzt werden. Da sie kaum Einfluss auf die räumliche Allokation ihrer Wirkungen ausüben, sind sie immer im Zusammenhang mit den vorhandenen planerischen und rechtlichen Instrumenten weiterzuentwickeln und anzuwenden.

Neue ökonomische Anreize für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und für eine vorrangige Innenentwicklung schaffen Verschiedene neue Instrumente könnten im Rahmen eines Policy-Mix für eine Flächenkreislaufwirtschaft mittels neuer – ökonomischer – Anreize zum Erreichen der flächenpolitischen Ziele des Bundes beitragen:

• Beeinflussung der Grundstückspreise, um für private und öffentliche Bauwillige die Anreize, auf neu ausgewiesene Flächen zurückzugreifen, zu senken: z.B. durch eine umfassende Grundsteuerreform oder eine reformierte Grunderwerbsteuer,
• Einführung von Preismechanismen für die Neuausweisung von Flächen, um den Kommunen zusätzliche Motivation für die Innenentwicklung zu bieten: z.B. durch handelbare Flächenausweisungsrechte oder eine Baulandausweisungsumlage jeweils in Verknüpfung mit Kosten-Nutzen-Betrachtungen,
• Einführung von Finanzierungsmöglichkeiten und flächenkreislaufgerechte Modifizierung von Fördermaßnahmen für eine massive Stärkung der Innenentwicklung: z.B. durch eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs, zinsgünstige Kredite, Grundstücksfonds, Rückbauhaftpflicht, Subvention von Renaturierungen.

Neue Instrumente müssen handhabbar, nachvollziehbar und transparent sein Neue Instrumente einer Flächenkreislaufwirtschaft müssen in ihrer Ausgestaltung und Praktikabilität nachvollziehbar und einfach ausgestaltet werden, um handhabbar zu sein. Ökonomische Instrumente wie Abgabelösungen müssen sowohl auf der Erhebungs- als auch auf der Verwendungsseite einen erkennbaren Zusammenhang mit Zielen der Flächenkreislaufwirtschaft aufweisen. Finanzielle Anreize für die Beiträge der Privaten zur Flächenkreislaufwirtschaft sind sinnvoll mit planerischen Vorgaben für eine bestandsorientierte Flächennutzung zu verknüpfen („fördern und fordern“).

Öffentliche Hand als Motor der Flächenkreislaufwirtschaft – Zusammenwirken von Gemeinden, Ländern und Bund notwendig Der öffentlichen Hand kommt die Rolle eines zentralen Akteurs und Motors bei der Einführung und Umsetzung der Flächenkreislaufwirtschaft zu, da durch ihre Rahmensetzung das Handeln der Akteure am Flächenmarkt wesentlich bestimmt wird.

Der Bund und weitere bedeutende Akteursgruppen – Bundesländer, öffentliche Akteure auf kommunaler und regionaler Ebene, private Unternehmen, institutionelle Flächeneigentümer und Immobilienwirtschaft sowie private Haushalte und Eigentümer kleinteiligen Grundbesitzes – sollten künftig eng bei der Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen für eine Flächenkreislaufwirtschaft zusammenwirken. Dieses sollte durch einen Wechsel von punktuell ansetzenden Initiativen und Programmen hin zu einer umfassenden Handlungsstrategie aktiv unterstützt werden.

Unabhängig von seiner konkreten Gesetzgebungskompetenz sollte der Bund als Anstoßgeber und Vorbild für eine Flächenkreislaufwirtschaft agieren.

Weiterer Untersuchungsbedarf zur Ausgestaltung und Erprobung neuer Instrumente Zur Schaffung geeigneter instrumenteller Rahmenbedingungen für eine Flächenkreislaufwirtschaft wurden dem Bund verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen:

• Verbesserung der Steuerungswirkung räumlicher Planung,
• stärkere Förderung der Mobilisierung von Flächenpotenzialen der Innenentwicklung,
• stärkere Förderung privater Initiativen der Brachflächenrevitalisierung,
• fachliche Unterstützung der Konzeption und Praxiseinführung von B-Flächen-Fonds,
• fachliche Unterstützung der Konzeption und Praxiseinführung von C-Flächen-Fonds,
• Mobilisierung bundeseigener Flächenpotenziale im Bestand,
• Förderung von Flächeninformationen und von Flächenbewusstsein,
• Weiterentwicklung der Instrumente des Stadtumbaus,
• Schaffung eines tragfähigen Vorteil-Lasten-Ausgleichs in Bezug auf die Nichtausweisung oder Neuausweisung von Bauflächen,
• Prüfung der Einführung einer Abgabe auf die Neuausweisung von Bauflächen,
• Prüfung der Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte,
• Prüfung einer umfassenden Reform der Grundsteuer,
• Prüfung der Einführung von Zweckzuweisungen für Maßnahmen der Innenentwicklung im kommunalen Finanzausgleich,
• Prüfung der Weiterentwicklung des Rückbau- und Entsiegelungsgebots und der Einführung einer Rückbauhaftpflichtversicherung

Zu deren konkreter Ausgestaltung bzw. vor einer möglichen Einführung der teils neuen Instrumente ist eine vertiefende Ausarbeitung, Wirkungsforschung und Erprobung notwendig.

Fläche im Kreis: Publikationen für die Fachöffentlichkeit Im Rahmen des ExWoSt-Forschungsfelds „Fläche im Kreis“ entstand die dreibändige Sonderveröffentlichungsreihe „Perspektive Flächenkreislaufwirtschaft“, in welcher die Grundlagen der Flächenkreislaufwirtschaft sowie die Ergebnisse der Planspiele zu den Status-quo-Instrumenten und zu möglichen neuen Instrumenten dargestellt werden.

In Heft 51 der Reihe „Werkstatt: Praxis“ des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und des Bundesamts für Bauwesen und Raumordnung (BBR) werden sämtliche Forschungsergebnisse nochmals komprimiert dargestellt und Handlungsempfehlungen für den Bund in Bezug auf eine künftige Flächenkreislaufwirtschaft formuliert.

Weiterhin wurden vier Ausgaben der ExWoSt-Informationen „Fläche im Kreis“ sowie neun Expertisen und Berichte aus dem Forschungsfeld herausgegeben. Eine kombinierte DVD und CD-ROM mit dem Titel „Perspektive Flächenkreislaufwirtschaft“ enthält einen Videofilm und einen Videotrailer und bündelt die zahlreichen Veröffentlichungen zum ExWoSt-Forschungsfeld in Form eines Volltext-Archivs.

Die dreibändige Sonderveröffentlichungsreihe sowie die DVD/CD-ROM können beim Difu kostenlos bezogen werden, Heft 51 der Reihe „Werkstatt: Praxis“ wird vom BBR vertrieben. Sämtliche Buchveröffentlichungen, Expertisen und ExWoSt-Informationen sind ebenso als pdf-Dokumente online verfügbar.