Difu-Berichte 4/2007 - Brennpunktseminar: Das Tagesbetreuungsausbaugesetz überholt sich selbst

Das Tagesbetreuungsausbaugesetz überholt sich selbst

Aber können die Kommunen auch mithalten?

Am 9. Oktober 2007 fand im Ernst-Reuter-Haus in Berlin das Brennpunkt-Seminar „2013 – Rechtsanspruch auf einen Kinderkrippenplatz: Was kommt auf die Kommunen zu?“ statt. Dieses Seminar war eine gemeinsame Veranstaltung des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) und des Deutschen Städtetages in Kooperation mit der Arbeitsgruppe Fachtagungen Jugendhilfe des Vereins für Kommunalwissenschaften e.V.

Im Mai 2007 hatte sich die große Koalition darauf verständigt, dass es ab dem Jahr 2013 einen Rechtsanspruch auf „Betreuung ab eins“ geben soll. Dafür war geplant, noch in dieser Legislaturperiode eine gesetzliche Regelung zu schaffen, damit die Kommunen so schnell wie möglich mit dem Ausbau der Kleinkindbetreuung anfangen können. Die Veranstalter nahmen dies zum Anlass, zu einer Debatte über die Umsetzungsfragen einzuladen. Der Einladung folgten 80 leitende Fachkräfte aus den Bereichen Soziales, Familie, Finanzen, der Jugendhilfe sowie Ratsmitglieder. Im Mittelpunkt der Diskussion stand hauptsächlich die Finanzierungsfrage, aber auch Qualitätsaspekte wurden diskutiert und sogar Qualitätsstandards in Bezug auf das neue geplante Gesetz eingefordert.

Die Veranstaltung wurde vom Leiter des Deutschen Instituts für Urbanistik, Prof. Dr.-Ing. Klaus J. Beckmann, eröffnet und von Tissy Bruns, der leitenden Redakteurin des Berliner Tagesspiegels, moderiert. Anschließend sprach Verena Göppert, Beigeordnete und Leiterin des Dezernats Arbeit, Jugend und Soziales beim Deutschen Städtetag (DST), aus kommunaler Sicht über die Chancen und Probleme beim Ausbau der Kleinkindbetreuung. Ministerialrat Prof. Dr. Dr. h.c. Reinhard Wiesner, Leiter des Referats Kinder- und Jugendhilfe im Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, referierte aus Ministeriumssicht über Stand und Perspektiven beim Ausbau der Kleinkindbetreuung sowie die zu erwartenden gesetzlichen Regelungen. Der erste Referentenentwurf werde mit den kommunalen Spitzenverbänden erörtert und noch vor der Weihnachtspause ins Kabinett eingebracht . Zum 1. August 2008 solle das neue Gesetz dann in Kraft treten.

In der Sache einig – in der Umsetzung noch offene Fragen

Alle Referenten dieses Brennpunktseminars waren sich einig darüber, dass Kindertagesbetreuung noch nie einen solch großen Stellenwert wie zurzeit hat, dass es einen großen Nachholbedarf, vor allem in den westlichen Bundesländern, gebe und dieses Zeitfenster für den quantitativen und qualitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung optimal genutzt werden sollte. Positiv sei, dass die Länder bereit seien, den Rechtsanspruch auf einen Krippenplatz mit zu tragen, auch mit dem Ziel, durch den Ausbau der Kindertagesbetreuung Kommunen – als wichtigen Standortfaktor für junge Familien – kinderfreundlicher zu gestalten.

Verena Göppert begrüßte, dass der Bund sich am Ausbau der Kindertagesbetreuung beteiligen werde, allerdings sei es ein großes Problem, dass die für den Ausbau benötigten Finanzvolumina aus Sicht des Bundes und der kommunalen Spitzenverbände unterschiedlich geschätzt würden. Lange war offen, wie der Bund den Kommunen die versprochenen Finanzmittel zukommen lassen könne, da eine direkte Weiterleitung vom Bund auf die kommunale Ebene schwer möglich ist. Dies gelte insbesondere für die Finanzierung der Betriebskosten. Für die Investitionskosten gäbe es eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern, die gerade von den Ländern unterzeichnet werde. Diese seien angehalten, auch eigene Beträge für den Ausbau bereitzustellen. Letztendlich könne die Verteilung der Mittel auch nicht an der einheitlich bundesweit festgelegten Quote von 35 Prozent festgemacht werden, sondern müsse nach dem tatsächlichen Bedarf der Kommunen erfolgen.

Reinhard Wiesner referierte zunächst den aktuellen Umsetzungsstand des Tagesbetreuungsausbaugesetzes (TAG) und verwies darauf, dass die bundesweite Versorgungsquote der Kindertagesbetreuung bei den über Dreijährigen von acht auf 9,4 Prozent gestiegen sei. Das wäre ein erster Erfolg, allerdings sei der Ausbau nicht so schnell wie erwartet vorangekommen. Zudem gäbe es bereits eine neue Zielgröße, die schon angesprochenen 35 Prozent für die Altersgruppe der unter Dreijährigen. Die über das TAG-Niveau hinaus zu schaffenden Plätze sollen rechnerisch zu 70 Prozent den Kitas und zu 30 Prozent Tagespflegestellen zugewiesen werden.

Der Bund habe zugesagt, sich mit vier Milliarden Euro an den Ausbaukosten und ab 2014 dauerhaft mit 770 Millionen jährlich an den zusätzlichen Betriebskosten zu beteiligen. Generell sei es aber bei der Frage der Finanzierung so, dass nicht derjenige, der Gesetze erlasse, sondern derjenige, der die Aufgaben zu erfüllen habe, in der Finanzierungspflicht sei. Der Ausbau der Kindertagesbetreuung sei jedoch ein politisches Thema, an dem Bund, Länder und Kommunen gemeinsame Interessen vertreten würden. Eine immer wieder in diesem Kontext gestellte Frage war, wie die Kommunen an das Geld dafür kommen. Zu dieser Frage sagte Reinhard Wiesner, Bezug nehmend auf die Folgen der Föderalismusreform, dass bisher das SGB VIII die Kreise und kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern der Kinder- und Jugendhilfe bestimmte und ihnen damit unmittelbar Aufgaben zuwies. Dieser Durchgriff werde dem Bund durch Art. 84 Abs.1 Satz 7 Grundgesetz künftig untersagt. Deshalb werde der Bund die Bestimmung der örtlichen Träger künftig den Ländern überlassen. Damit greife das Konnexitätsprinzip zwischen Land und kommunalen Gebietskörperschaften auch für bundesrechtlich geregelte Aufgaben. Diesen beiden Vorträgen schloss sich eine Diskussionsrunde im Plenum an.

Verena Göppert, Beigeordnete und Leiterin des Dezernats Arbeit, Jugend und Soziales, Deutscher Städtetag, Prof. Dr.-Ing. Klaus J. Beckmann, Leiter des Deutschen Instituts für Urbanistik

Finanzierung aus (volks)wirtschaftlicher Perspektive

Über die Möglichkeiten der Finanzierung aus volkswirtschaftlicher Perspektive sprach Prof. Dr. C. Katharina Spieß, Professorin für Familien- und Bildungsökonomie an der Freien Universität Berlin und am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin. Gisela Erler, Geschäftsführerin der pme Familienservice GmbH, Berlin, referierte zum Thema „Was können (betriebsnahe) Kindergärten für Familien mit Kindern leisten?“. Beide plädierten für das Modell eines Betreuungsgutscheins, da der Gutschein für den Bund eine indirekte Möglichkeit sei, sich an den Betriebskosten zu beteiligen. Die Stadtstaaten Hamburg und Berlin hätten hier als Vorreiter schon Erfahrungen gesammelt. Giesela Erler wies darauf hin, wie wichtig die Schaffung intelligenter Anreize zur Beteiligung von Unternehmen durch Kommunen sei. Dadurch könnten Kommunen erheblich entlastet werden.

Statements aus der kommunalen Praxis

Thomas Krützberg, Leiter des Jugendamts Duisburg, sagte, durch den Beschluss zum massiven Ausbau der Betreuungsplätze für Kinder ab einem Jahr sähen sich viele Kommunen, an die sich der Anspruch auf die Versorgung mit dem entsprechenden Betreuungsangebot richte, vor gewaltige Aufgaben gestellt. Für die Stadt Duisburg bedeute das, in den kommenden Jahren – bis zum Jahr 2013 – insgesamt rund 2000 neue Krippenplätze zu schaffen. Duisburg sei aber eine vom Strukturwandel im Ruhrgebiet stark betroffene Großstadt. Zuletzt konnte im Jahr 1992 ein ausgeglichener Haushalt vorgelegt werden. Das Haushaltssicherungskonzept der Kommunalaufsicht und damit das Verbot von zusätzlichen freiwilligen Leistungen und Ausgaben, sei dauerhafter Begleiter der im Rat der Stadt und in der Verwaltung Handelnden. Dass vor diesem Hintergrund der von Bund und Land geforderte Ausbau von neuen institutionalisierten Kinderbetreuungsangeboten durch die Kommune gestemmt werden solle, sei absolut unrealistisch.

Die vom Bund mit der Verabschiedung des TAG angekündigte Refinanzierung der dort beschriebenen Ausbauprogramme durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sei – jedenfalls müsse dies für Duisburg ausdrücklich betont werden – in keiner Weise „angekommen“. Alle neuen Plätze müssten allein aus kommunalen Finanzmitteln bzw. durch kommunale Anstrengungen geschaffen werden. Damit sei auch die finanzielle Kapazität des Kommunaletats absolut ausgeschöpft. Der Ausbau von weiteren 2000 Plätzen könne daher nur mit einer ausreichenden Beteiligung von Bundes- und Landesmitteln realisiert werden. Hierbei dürfe es nicht nur zu einer Kofinanzierung von Investivkosten kommen: Ohne eine Beteiligung an den dauerhaften Betriebskosten (insbesondere den Personalkosten) sei die Stadt Duisburg nicht in der Lage, der gesetzlich normierten Vorgabe zum Ausbau von Kinderkrippenplätzen zu entsprechen. Hierfür müssten gesetzliche Regelungen geschaffen werden, die sicherstellen, dass die Bundesmittel vollständig und unmittelbar in den Kommunen ankommen. Die Kommunen verfügten über ausreichende Erfahrung, Kompetenz und Engagement, mit diesen Mitteln eine bedarfsgerechte Versorgung mit Krippenplätzen zu schaffen.

Dr. Siegfried Haller, Leiter des Jugendamts Leipzig, begann seinen Vortrag mit der Bemerkung, dass Leipzig als größte ostdeutsche Stadt (neben Berlin) entgegen dem ostdeutschen Trend Geburtenzuwächse zu verzeichnen habe. Dies stelle die Kommune trotz der traditionell höheren Betreuungsquote in den neuen Bundesländern vor vielfältige Herausforderungen, insbesondere nach dem Infrastrukturabbau im vergangenen Jahrzehnt. Er betonte auch, dass das Seminar eine hervorragende Gelegenheit sei, die notwendige Diskussion über die Qualität in der Kindertagesbetreuung zu führen. Es gäbe zu wenig Fachberatung und zu wenig qualifiziertes Personal, um den Herausforderungen der nächsten Jahre gerecht zu werden. Es werde zu wenig mitdiskutiert, welcher Personalbedarf bis 2013 entstehe. Zudem sei in der Erzieherinnenausbildung ein höheres Ausbildungsniveau dringend erforderlich. Dr. Siegfried Haller stellte die Beschlusspunkte das Leipziger Entwicklungskonzepts Kitas bis 2020 vor und fasste nochmals zusammen, was auf die Kommunen letztlich zukomme: die Absicherung der investiven und laufenden Kosten, Qualifizierung des Personals, Öffnung der Kindertageseinrichtungen zu Familienzentren, frühe Bildung und Kindesschutz sowie die Sicherung wohnortnaher Standorte. Diese Themen werden die Fachdiskussion in den nächsten Jahren ganz sicher begleiten.

Verena Göppert, Beigeordnete und Leiterin des Dezernats Arbeit, Jugend und Soziales, Deutscher Städtetag, im Gespräch mit Ministerialrat Prof. Dr. Dr. h. c. Reinhard Wiesner, Leiter des Referats Kinder- und Jugendhilfe im Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Berlin

Ein goldenes Händchen für den Gesetzentwurf …

Zentrales Thema der Abschlussdiskussion im Plenum, für die Verena Göppert und Reinhard Wiesner als Gesprächspartner zur Verfügung standen, waren „Problemanzeigen an, Vorschläge und Empfehlungen für den Gesetzgeber“. Hier bestand für die kommunalen Praktiker die Chance, noch bevor der Gesetzentwurf beschlossen wird, ihre Anmerkungen, Kommentare und Fragen in die noch nicht abgeschlossene Diskussion einzubringen. Und diese Chance ließen sie nicht verstreichen. Gefragt wurde u.a. danach, ob es nun zu einem Fachkräftemangel kommen werde und wie diesem zu begegnen sei. Gut ausgesuchtes Fachpersonal sei die Voraussetzung für Qualität. In diesem Kontext wurde eingefordert im Gesetz zu beschreiben, welche Qualität(sstandards) erwartet würden. Allerdings wären die Kommunalen Spitzenverbände nicht begeistert, wenn der Bund Standards „vorschreibe“. Reinhard Wiesner und Verena Göppert machten dann noch einmal deutlich, dass das Gesetz die „Philosophie“ sei, die Umsetzung – von Qualität + Standards – aber in den Ausführungsgesetzen der Länder geregelt werden müsse. Weiter wurde gefragt, ob bereits festgelegt sei, wie viel die Länder „dazubezahlen“ müssten, wenn der Bund die avisierten vier Milliarden Euro zahle und nicht zuletzt danach, ob die Kindertagespflege auch in den Rechtsanspruch aufgenommen werde. Thematisiert wurde auch mehrfach, dass bei praxisnaher Schätzung der Platzkosten die Kommunen 2013 mehr Geld brauchen werden, als der Bund jetzt einplane. Dies träfe ebenso auf den Umstand zu, wenn der Bedarf deutlich über 35 Prozent läge, z.B. bei 50 Prozent in Großstädten und Ballungsräumen.

Zum Ausklang der Veranstaltung wurde Reinhard Wiesner vom Plenum ein „goldenes Händchen“ für den Gesetzentwurf gewünscht. Bald wird der Entwurf auf dem Tisch liegen. Ein wenig früher wird eine Dokumentation des Seminars erscheinen. Hinweise darüber sind wie immer im Internet-Angebot unter
www.vfk.de/agfj zu finden.