Difu-Berichte 4/2006 - Wege zur Flächenkreislaufwirtschaft: Projektergebnisse

Wege zur Flächenkreislaufwirtschaft

ExWoSt-Forschungsfeld "Fläche im Kreis" präsentiert Ergebnisse

Das Forschungsfeld "Fläche im Kreis - Kreislaufwirtschaft in der städtischen/stadtregionalen Flächennutzung" (FLIK) ist Teil des Forschungsprogramms "Experimenteller Wohnungs- und Städtebau (ExWoSt)". Es wurde in den Jahren 2003 bis 2006 vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) und dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) durchgeführt. Die Bearbeitung von "Fläche im Kreis" erfolgte im Auftrag des BBR durch das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) in Kooperation mit der Projektgruppe Stadt + Entwicklung/Ferber, Graumann und Partner, Leipzig, und der Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse (sofia), Göttingen/Darmstadt.

Integrativer Politik- und Strategieansatz der Flächenkreislaufwirtschaft
Mit der Flächenkreislaufwirtschaft wurde ein integrativer Politik- und Steuerungsansatz untersucht, der eine veränderte Nutzungsphilosophie im Rahmen der Flächeninanspruchnahme nach der Formel "Vermeiden - Verwerten - Ausgleichen" zu Grunde legt. Die Flächenkreislaufwirtschaft hat vorrangig und systematisch die Ausschöpfung aller bestehenden Flächenpotenziale im Bestand zum Ziel und lässt nur unter bestimmten Bedingungen die Inanspruchnahme neuer Flächen zu.

Planspiele zur Flächenkreislaufwirtschaft in fünf Regionen/Städten
Methodisch standen Planspiele im Mittelpunkt des ExWoSt-Forschungsfelds, bei denen in fünf Planspielregionen verschiedene Akteure aus dem öffentlichen und privaten Sektor gemeinsam mögliche bestehende Instrumente (Planspielstufe I: Bestehende Instrumente, Zeithorizont 2010) sowie neue Instrumente (Planspielstufe II: Neue Instrumente, Zeithorizont 2020) zur Erreichung einer Flächenkreislaufwirtschaft geprüft haben.

Die Planspiele knüpften an die von der Bundesregierung mit der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie verfolgten flächenpolitischen Ziele an:

• Reduzierung der Flächeninanspruchnahme bis zum Jahr 2020 auf 30 Hektar pro Tag sowie
• Realisierung eines Verhältnisses von Innen- zu Außenentwicklung von 3 zu 1.

An den Planspielen zur Flächenkreislaufwirtschaft waren die StadtRegion Stuttgart, die Region Mölln, die Region Rheinhessen-Nahe, die Stadt Duisburg und die Planungsregion Nordthüringen beteiligt.

Vorhandene und neue Instrumente im Policy-Mix
In den Planspielen wurde untersucht, unter welchen Rahmenbedingungen, mit welchen Strategien und mit welchen vorhandenen und neuen Instrumenten die flächenpolitischen Ziele des Bundes erreicht werden können. Ermittelt wurde ein Policy-Mix zur Schonung des Außenbereichs, für eine verstärkte Innenentwicklung unter Nutzung von Flächenpotenzialen der Brachflächen- und Baulückennutzung sowie Nachverdichtung, für die Aufwertung von Siedlungsflächen und zur Begrenzung der Neuinanspruchnahme von Flächen. Es wurden Erkenntnisse gewonnen, wie seitens des Bundes das zur Verfügung stehende Instrumentarium und die gesetzlichen Rahmenbedingungen einschließlich der Förderprogramme weiterentwickelt werden sollten, damit sich Städte/Stadtregionen dem Ziel des Flächenkreislaufs nähern können. Außerdem wurden für die Planspielregionen integrierte Handlungskonzepte für eine stadtregionale Flächenkreislaufwirtschaft erarbeitet.

Die öffentliche Verwaltung, insbesondere in den Kommunen, aber auch in den höheren Planungsebenen, spielt eine zentrale Rolle für die Flächenkreislaufwirtschaft. Die öffentliche Hand muss nicht nur als Planungsträgerin wesentliche Weichen für die Flächenkreislaufwirtschaft stellen, indem sie mit planerischen Mitteln den Druck in Richtung Innenentwicklung verstärkt. Sie ist auch bei der planerischen und finanziellen Vorbereitung von Umnutzungen, der Schließung von Baulücken, der Aufbereitung und Marktzuführung von vormals genutzten, marktfernen Flächen und der Entwicklung eines strategischen Flächenmanagements Motor der Flächenkreislaufwirtschaft.

Im Sinne eines Policy-Mix müssen sich bestehende und neue Instrumente sinnvoll ergänzen. Vorhandene planerische, informatorische Instrumente sowie finanzielle Anreize sind konsequent im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft anzuwenden, u.a.:

• verbesserte Informationen über vorhandene Flächenpotenziale für Kommunalpolitik, Verwaltung und Private,
• realistische und an den demografischen Entwicklungen orientierte Abschätzung des Flächenbedarfs in der Planung,
• verbindlichere Ausgestaltung der Regionalplanung, z.B. Festlegung von Mengenzielen,
• Einsatz von Förderprogrammen zur vorrangigen Lenkung von Mitteln auf die Entwicklung von Flächen und Gebäuden im Innenbereich der Städte und Gemeinden,
• interkommunale Planungen in Verbindung mit Aufgabenverteilung in einer stadtregionalen Flächenkreislaufwirtschaft,
• Stadtumbau als Baustein einer Flächenkreislaufwirtschaft in Städten oder Stadtteilen mit Leerstands- und Wegzugstendenzen.

Um die flächenpolitischen Ziele bis 2020 zu erreichen, sind darüber hinaus neue Instrumente erforderlich, die die bestehenden Instrumente ergänzen und finanzielle Anreize für die Flächenausweisung und die Flächennutzung setzen. Dazu können u.a. zählen:

• Kosten-Nutzen-Betrachtungen zur Bilanzierung investiver und langfristiger laufender Kosten von Flächenneuausweisungsvorhaben,
• Neuausweisungsumlage für die Inanspruchnahme bisher unbebauter Flächen,
• Reform des Kommunalen Finanzausgleichs zur Unterstützung von Innenentwicklungsvorhaben durch Zweckzuweisungen,
• Fonds zur Mobilisierung von Brachflächen für eine bauliche Entwicklung (so genannte B-Flächen) und zur Renaturierung von Brachflächen ohne bauliche Nachnutzungsperspektive (so genannte C-Flächen),
• zinsbegünstigte Kredite für Investitionen im Gebäudebestand,
• Rückbaupflicht im Innenbereich in Verbindung mit einer Haftpflichtversicherung.

Die Strategie der Flächenkreislaufwirtschaft erfolgreich umzusetzen, erfordert sowohl das Zusammenwirken auf den Ebenen Bund, Länder und Gemeinden bzw. Regionen als auch eine aktive Beteiligung von Wirtschaft, Privathaushalten und gesellschaftlichen Akteursgruppen. Nötig ist ein Wechsel von punktuell ansetzenden Initiativen und Programmen hin zu einer umfassenden Handlungsstrategie. Unabhängig von seiner konkreten Gesetzgebungskompetenz sollte der Bund als Anstoßgeber und Vorbild für eine Flächenkreislaufwirtschaft agieren.

Aufbereitung und Kommunikation der Forschungsergebnisse
In einer Konferenz am 17. November 2006 in Berlin stellte das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung gemeinsam mit der FLIK-Forschungsgruppe und Vertretern aus den Planspielregionen die Ergebnisse des ExWoSt-Forschungsfelds vor.

Außerdem erscheinen zwischen Ende 2006 und Frühjahr 2007 verschiedene Veröffentlichungen zum Forschungsfeld. In der dreibändigen Sonderveröffentlichungsreihe "Perspektive Flächenkreislaufwirtschaft" werden Interessierte aus Praxis, Wissenschaft und Fachöffentlichkeit über aktuelle Forschungsergebnisse zu den Grundlagen der Flächenkreislaufwirtschaft, über Anwendungs- und Gestaltungsmöglichkeiten bestehender Instrumente der Flächensteuerung sowie über innovative Instrumente für eine Flächenkreislaufwirtschaft informiert. In einer weiteren Veröffentlichung in der BBR-Reihe "Werkstatt: Praxis" werden die Schlussfolgerungen aus dem gesamten Forschungsfeld für eine Flächenkreislaufwirtschaft komprimiert und münden so in Empfehlungen an den Bund.

Zusätzlich dient der Videofilm "Perspektive Flächenkreislaufwirtschaft" der visuellen Vermittlung zentraler Botschaften der Flächenkreislaufwirtschaft.

Seit dem Jahr 2004 erscheinen in loser Folge fünf Hefte in der Reihe "ExWoSt-Informationen", die in einer Vielzahl von Beiträgen über das Geschehen im Forschungsfeld "Fläche im Kreis", insbesondere über die Ergebnisse in den Planspielen, informieren. Die Projektdomain des ExWoSt-Forschungsfelds (
www.flaeche-im-kreis.de) sowie das BBR-Webangebot (
www.exwost.de) bündeln zudem Fachinformationen zur Flächenkreislaufwirtschaft.