Difu-Berichte 4/2006 - Wandel kommunaler Enscheidungsprozesse: Neuer DfK-Sammelband

 Seit Ende der 1990er-Jahre sind die institutionellen Grundlagen lokaler Politik sowie deren interne Prozesse und Strukturen unter starkem Veränderungsdruck. Deutlich sind zwei widersprüchliche Modernisierungstrends: ein Partizipationstrend (flächendeckende Reform der Kommunalverfassungen in Richtung auf das süddeutsche Modell sowie direktdemokratische und kooperative Demokratieelemente) und ein Ökonomisierungstrend (Managerialisierung der Kommunalverwaltung, Privatisierung kommunaler Dienstleistungen, verstärktes Aufkommen öffentlich-privater Partnerschaften) und Schaffung von Wettbewerbsstrukturen.

Die Thematisierung kommunaler Entscheidungsprozesse konzentriert sich meist auf das Zusammenspiel der kommunalen Entscheidungsträger. In den 1990er-Jahren verstärkte sich angesichts des größer werdenden öffentlichen Haushaltsdefizits der Ökonomisierungstrend zunächst mit dem Neuen Steuerungsmodell, dann mit vermehrten Privatisierungen und Liberalisierungen. Parallel zeigt sich ein stärkerer Einsatz direktdemokratischer und kooperativer Demokratieelemente. Welche Auswirkungen all dies auf die kommunalen Macht- und Entscheidungsprozesse hat, wird kontrovers diskutiert. Unter anderem wird danach gefragt, ob

• durch die zunehmende Ökonomisierung die kommunale Selbstverwaltung "schleichend" abgeschafft wird;
• auf lokaler Ebene ein neues institutionelles Arrangement erkennbar ist, in dem die repräsentativen Entscheidungsformen zunehmend durch direktdemokratische und kooperative ergänzt oder ersetzt werden;
• es trotz der Angleichung in den Kommunalverfassungen nach wie vor signifikante Unterschiede zwischen den Bundesländern der süddeutschen und der norddeutschen Ratsverfassung gibt.

Das neue DfK-Schwerpunktheft zeigt zentrale Entwicklungstrends auf: Jörg Bogumil skizziert in seinem Beitrag die Auswirkungen der umfassenden Verwaltungsmodernisierungsbemühungen auf das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung. Detlef Sack thematisiert die europäische und nationalstaatliche Liberalisierung wie auch unterschiedliche Formen der Privatisierung, deren Auswirkungen auf die öffentliche Leistungserbringung in den Kommunen und auf die Rollen von Rat, Bürgerschaft und Bürgermeister. Oscar Gabriel und Melanie Walter-Rogg ziehen eine empirische Bilanz in der oft normativen Debatte über Segnungen und Gefahren plebiszitärer Mitbestimmungsrechte. Gerhard Banner kommt nach der flächendeckenden Einführung des direkt gewählten Bürgermeisters zu einem ernüchternden Resümee: Die Erwartungen haben sich vor allem in NRW nicht erfüllt. Lars Holtkamp geht auf das Verhältnis zwischen Parteien, Rat und hauptamtlichem Verwaltungschef ein. Angesichts einer sich durch Haushaltskrise, Privatisierung und Ausgründungen abzeichnenden "fragmentierten Notstandsverwaltung" ist die kommunale Konkordanzdemokratie (geringe Parteipolitisierung, starke Dominanz des Verwaltungschefs) am ehesten geeignet, die wenigen verbliebenen Handlungsspielräume effektiv zu nutzen - eine Auffassung, die durchaus zu Kontroversen führen dürfte. Im Beitrag von Sabine Kuhlmann werden die lokalen Politik- und Verwaltungssysteme in Großbritannien, Frankreich und Deutschland vergleichend analysiert.

Die Analysen bestätigen den Trend zur Pluralisierung der Institutionen und Steuerungsmodi auf lokaler Ebene. Auch sind die Anforderungen an kommunale Entscheidungsträger im "Konzern Stadt" stark gestiegen. Insgesamt herrscht der Eindruck vor, das Verwaltungshandeln sei durch die Ökonomisierungstendenzen effizienter geworden. Ob sich auch das Verhalten der politischen Entscheidungsträger verändert hat und die ökonomische Ratio die politischen Entscheidungsprozesse zu optimieren vermochte, ist fraglich. Die Reformmaßnahmen im Bereich der Managerialisierung der Verwaltung führen dort, wo sie tatsächlich umgesetzt wurden, wie Privatisierungen und PPP zu zentralen Steuerungsverlusten. Ein weiteres Problem für Kommunen liegt in der Integration der neuen Organisationseinheiten und Steuerungsformen. Zugespitzt kann von der "Fragmentierung der kommunalen Selbstverwaltung" gesprochen werden. Diese betrifft besonders die Kommunalvertretungen, die immer machtloser werden, während Bürgermeistern (und zum Teil auch Bürgern) in der Regel durchaus mehr Macht zuwächst.