Difu-Berichte 4/2005 - ÖPNV im Wettbewerb: umweltverträglich und effizient

Durch die Liberalisierung des ÖPNV-Marktes auf europäischer Ebene ändern sich die Rahmenbedingungen des umweltfreundlichen Verkehrsträgers ÖPNV erheblich. Die meisten größeren deutschen Kommunen sind als Aufgabenträger für den ÖPNV zuständig, und viele haben einen eigenen kommunalen Verkehrsbetrieb. Aber bislang sind sie oft nur unzureichend auf die zu erwartenden Änderungen eingestellt. Ursächlich dafür ist die rechtlich noch bestehende Unsicherheit und Unklarheit über mögliche Wege in die Zukunft. Viele Aufgabenträger benötigen Informationen über ihre möglichen Optionen und Vorgehensweisen, und über die Chancen, dabei aktiven Umweltschutz zu praktizieren.

Der ÖPNV muss die gestiegenen Umweltanforderungen, vor allem auf europäischer Ebene, ebenso erfüllen, aber auch die absehbaren Folgen der demografischen Entwicklung und die weiterhin schwierige Lage der öffentlichen Finanzen verkraften.

Das Difu hat den neuen Sachstand und Empfehlungen zur aktiven Nutzung der Chancen, die sich mit den aktuellen und absehbaren rechtlichen, finanziellen, sozialen und ökologischen Rahmenbedingungen für einen umweltfreundlichen und attraktiven ÖPNV ergeben, erarbeitet und in einem Handbuch zusammengestellt. Dieses Projekt wurde gemeinsam mit der Nahverkehrsberatung Südwest, Heidelberg, und dem Lehrstuhl für Verkehrsökologie der Technischen Universität Dresden im Auftrag des Umweltbundesamtes (UBA) durchgeführt.

Ein Schwerpunkt des Handbuchs ist die Gestaltung des ÖPNV unter den aktuellen und absehbaren, auf Wettbewerb ausgelegten rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen. Fragen der Rechtssicherheit möglicher Genehmigungs- und Finanzierungsmodelle werden ebenso behandelt wie deren generelle ökonomische Vor- und Nachteile. Auch die denkbaren Organisationsformen und Modelle der Aufgabenteilung zwischen Verkehrsunternehmen und Aufgabenträgern mit ihren Vor- und Nachteilen werden beschrieben und erläutert. Das Handbuch zeigt aber darüber hinaus den bereits bestehenden Handlungsspielraum der Aufgabenträger auf, etwa über bessere Ausnutzung des Nahverkehrsplans als zentralem Planungsinstrument. Weitere Themen des Handbuchs sind mögliche Genehmigungsund Vergabeformen sowie Verfahrensfragen. Empfehlungen werden auch für Verkehrsverträge und Fragen von Qualitätsstandards und Vertragscontrolling gegeben.

Kommune als Mobilitätsdienstleister oder als Koordinator?

Die verschiedenen Varianten der Gestaltung des ÖPNV unter wettbewerblichen Rahmenbedingungen lassen sich in zwei Zielpfaden für Kommunen und Aufgabenträger bündeln. Ein möglicher Weg für Aufgabenträger ist die Ausrichtung als umfassender Mobilitätsdienstleister, der direkt plant und steuert. Über konkrete Vorgaben definiert der Aufgabenträger exakt das als Daseinsvorsorge erwünschte Angebot und sichert dessen Erbringung durch Verkehrsunternehmen über detaillierte Verträge und umfassendes Controlling.

Als zweiter Zielpfad bietet sich Aufgabenträgern die Rolle als Koordinator im ÖPNV an. Mit indirekter Steuerung und Planung über Zielvorgaben sowie erfolgsbasierte Finanzierungsvereinbarungen werden wesentliche Elemente der gesamten ÖPNV-Wertschöpfungskette durch Verkehrsunternehmen erbracht. Beide Zielpfade haben ihre spezifischen Vor- und Nachteile, sie erfordern vom Aufgabenträger vorab eine genaue und ehrliche Analyse der individuellen organisatorischen und finanziellen Rahmenbedingungen sowie der eigenen verkehrs-, umwelt- und sozialpolitischen Zielvorstellungen. Je nachdem sind beide Zielpfade grundsätzlich für Aufgabenträger geeignet, beide erfordern aber eine tatsächliche Wahrnehmung der Aufgaben durch die jeweilige Kommune.

Umweltstandards im ÖPNV

Über rein wettbewerblich bedingte Fragen hinaus lassen sich die Umweltauswirkungen des ÖPNV bei Planung, Organisation sowie Genehmigungs- und Vergabeverfahren direkt verbessern. Zunächst ist ein attraktiver und effizienter ÖPNV schon für sich aufgrund der spezifisch geringeren Umweltbelastungen ein ganz wesentliches umweltpolitisches Handlungsfeld für Kommunen. Die zusätzliche Notwendigkeit von direkten Umweltstandards auch für ÖPNV-Fahrzeuge und Infrastruktur lässt sich aber bereits anhand der steigenden Anforderungen der EU an die Luftschadstoff- und Lärmminderung gut belegen. Zu allen Bereichen der direkten Umweltwirkungen des ÖPNV - vom Lärm über Schadstoffemissionen bis hin zu Energieverbrauch und Klimaschutz - werden daher entsprechend umsetzbare, anwendungsorientierte und kontrollierbare Standards empfohlen. Die Hinweise und Empfehlungen lassen dabei für individuelle lokale Anforderungen viel Raum, generell werden keine rein pauschalen Vorgaben gemacht.

Insgesamt ist das Handbuch in acht Kapitel gegliedert:

• Die europäischen Anforderungen und der Handlungsdruck auf den ÖPNV skizzieren den absehbaren Rahmen, in dem der ÖPNV in den nächsten Jahren steht.
• Im Regulierungsystem des ÖPNV werden aktuelle und absehbare rechtliche und finanzielle Aspekte erläutert, vor allem unter den Anforderungen des Wettbewerbs.
• Die Aufgabenträgerorganisation stellt die wesentlichen und rechtssicheren Organisationsstrukturen dar. Aufgezeigt werden auch mögliche Aufgaben- und Funktionsverteilungen zwischen Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen innerhalb der neuen Anforderungen.
• Im Nahverkehrsplan steht den Aufgabenträgern das zentrale Planungsinstrument zur Verfügung. Dessen Möglichkeiten und Restriktionen werden analysiert und aufgezeigt.
• Ausschreibungs- und Vergabeformen werden mit ihren Vor- und Nachteilen beschrieben, vom "klassischen" Genehmigungsverfahren über Ausschreibungswett bewerb bis hin zu Themen der funktionalen oder konstruktiven Leistungsbeschreibung.
• Vertragsformen und weitere Fragen zum Abschluss von Verkehrsverträgen werden ebenfalls behandelt.
• Ganz entscheidend für den ÖPNV und dessen Markterfolg sind Qualitätsmanagement und Qualitätsstandards. Was die EN 13816 zur ÖPNV-Qualität beinhaltet, welche Messmethoden existieren und wie sie in Vergabeverfahren und Vereinbarungen zur berücksichtigen sind, ist Inhalt dieses Kapitels.
• Immer wichtiger werden angesichts steigender Umweltbelastungen und höherer Anforderungen an die Minderung von Luftschadstoff- und Lärmemissionen Umweltstandards im ÖPNV. Welche Standards unter welchen Rahmenbedingungen sinnvoll sind, wird erläutert, ebenso werden Formulierungsvorschläge für Verkehrsverträge und Ausschreibungsverfahren gemacht.

Die Ausarbeitung des Handbuchs stützt sich neben der Auswertung und Systematisierung vorhandener Studien und Literatur vor allem auf das Know-how bereits erfolgreich arbeitender Aufgabenträger. Ebenso floss das Wissen des Difu und der beteiligten Projektpartner aus anderen Beratungs- und Forschungsprojekten in den aktuellen Themenfeldern der Organisation und Finanzierung des ÖPNV sowie der umweltverträglichen Ausgestaltung von Mobilität und Verkehr in die Ergebnisse ein. Die wesentlichen Herausforderungen an den ÖPNV und die mit dem Handbuch gegebenen Antworten wurden bereits im Mai 2005 in einem Workshop mit interessierten Akteuren, von Aufgabenträgern über Genehmigungsbehören bis hin zu öffentlichen und privaten Verkehrsunternehmen diskutiert.