Difu-Berichte 4/2005 - Europa und die deutschen Städte

Neuer Sammelband der Deutschen Zeitschrift für Kommunalwissenschaften erschienen

Städte und EU stehen für zwei Gruppen von Akteuren, wie sie unterschiedlicher nicht sein könnten. Städte - dies kann als der zentrale Unterschied gelten - sind als einflussreiche politische und ökonomische Akteure auf europäischer Ebene schon seit langer Zeit bekannt, während Europa als politischökonomische Institution eine nur sehr kurze Geschichte vorzuweisen hat.

Europa als politische Einheit, als Zusammenschluss bestehender Reiche, Fürstentümer, später auch Nationalstaaten zur Stärkung der eigenen Position im Kampf gegen äußere Feinde war zwar eine, bereits seit dem 13. Jahrhundert immer wieder erhobene Forderung, umgesetzt wurde sie allerdings nie. Zu einer einschneidenden Wende kam es erst nach dem zweiten Weltkrieg mit seinen katastrophalen Auswirkungen. Neben dem Ziel "nie wieder Krieg" ging es bei den pro-europäischen Überlegungen der Nachkriegszeit erneut um eine Abgrenzung nach außen - und zwar laut Wolfgang W. Mickel gegenüber der "sowjetischen Gefahr".

1949 wird der Europarat "als Staatenverbund ohne Machtbefugnisse eingerichtet" und 1951 nimmt mit der Einrichtung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) eine zunehmende wirtschaftliche Verflechtung und Kooperation zwischen einer sich sukzessive erweiternden Zahl von Mitgliedsstaaten ihren Anfang. Die politischen Entscheidungsstrukturen bleiben von diesem Einigungsprozess jedoch weitgehend abgekoppelt. Hier stehen weiterhin nationale Interessenlagen und Handlungsperspektiven im Vordergrund.

Mit dem 1993 in Kraft getretenen "Vertrag über die Europäische Union" (Maastricht-Vertrag) erfährt der Prozess der europäischen Einigung nach den Zwischenstationen von EWG und EG laut Wolfgang W. Mickel einen "qualitativen Sprung" in Richtung "Verwirklichung der Europäischen Union". Wirtschaftliche Ziele und Motive haben zwar weiterhin Vorrang, die Beschlüsse von Maastricht binden jedoch zusätzliche Politikfelder in den europäischen Integrationsprozess ein.

Die bisherige Politik der EU ist durch eine deutliche Ambivalenz gekennzeichnet. Auf der einen Seite geht es um die Stärkung der wirtschaftlichen Wettbewerbsposition innerhalb der Triade aus Nord-Amerika, Europa und südostasiatisch-pazifischem Raum. Die hierfür eingesetzten Mittel und Maßnahmen orientieren sich an den Prinzipien des Neoliberalismus und zielen auf eine Deregulierung und Liberalisierung bisheriger nationalstaatlicher Politiken (vor allem im Wirtschafts- und Sozialbereich) ab. Auf der anderen Seite will die EU mit ihren Fonds, Gemeinschaftsinitiativen und Förderprogrammen gleichzeitig zu einer besseren Umweltund Sozialpolitik beitragen. Bestehende groß- und auch kleinräumige Disparitäten sollen abgebaut, die Entwicklung benachteiligter Räume gefördert, Umweltqualität und Umweltschutz verbessert sowie eine multisektoral ausgerichtete nachhaltige Entwicklung gewährleistet werden.

Aus der Sicht der Städte weist die EU eine weitere Ambivalenz auf. Hatte sich diese mit ihren Fonds und Förderprogrammen in den 1990er Jahren vornehmlich als "segensreiche" Förderinstitution zur Kompensation nationalstaatlicher Mittelkürzungen erwiesen, so wird sie in jüngerer Zeit mit ihren Richtlinien und Verordnungen zunehmend auch zu einem Faktor und Akteur, der die Städte und Gemeinden und ihr Handeln in vielfältiger Weise beeinflusst und beschränkt.

Wie nun sehen diese Einflüsse konkret aus? Welche Konsequenzen haben sie für deutsche Städte und Gemeinden und deren besonderes Merkmal: die kommunale Selbstverwaltung? Welche Mitspracherechte gibt es für Städte und Gemeinden im europäischen Gesetzgebungsverfahren? Was sollen bzw. können Städte tun, um ihre politische Selbstständigkeit auch weiterhin zu gewährleisten? Diesen und weiteren, für die Kommunen und ihre Akteure relevanten Fragen wird im neu erschienen Band der Deutschen Zeitschrift für Kommunalwissenschaften unter verschiedenen Blickwinkeln nachgegangen. In den ersten drei, theoretisch orientierten Beiträgen werden die mit der EU verbundenen politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Implikationen für die Städte und Gemeinden beleuchtet. In den drei anschließenden Beiträgen kommt die kommunale Seite zu Wort: in Gestalt des Deutschen Städtetages als Spitzenverband der deut schen Großstädte sowie von den Bürgermeistern zweier ausländischer Großstädte, die gleichzeitig zwei europaweiten Städtenetzwerken vorstehen.

In seinem einführenden Beitrag, der sich mit den politischen Auswirkungen der EU beschäftigt, geht Politikwissenschaftler Josef Esser von der Johann Wolfgang Goethe Universität in Frankfurt/Main zunächst auf den mit dem Maastricht-Vertrag eingeleiteten "Qualitätssprung" in Richtung eines eigenständigen europäischen politischen Systems und die Auswirkungen dieses Prozesses auf die substaatlichen Ebenen des deutschen föderalen Staatssystem ein. Die Kommunen sind - so Esser - von der fortschreitenden Europäisierung einer wachsenden Zahl öffentlicher Aufgabenfelder zwar unmittelbar betroffen, in den europäischen politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess sind sie jedoch institutionell nicht eingebunden. Um ihren Einfluss zu verstärken sollten die Kommunen versuchen, "eigene Institutionen und Verfahren aufzubauen", um damit zu wirklichen "Organisatoren der europäischen Integration von unten" zu werden.

Der Rechtswissenschaftler Stephan Hobe von der Universität zu Köln, der sich mit den rechtlichen Auswirkungen der EU auseinandersetzt, argumentiert in eine ähnliche Richtung. Zunächst weist er darauf hin, dass die EU auf der Basis der europäischen Verträge neues so genanntes sekundäres Recht in Form von Richtlinien und Verordnungen schafft, die dann (zum Teil nach Umsetzung durch die jeweiligen Vertragsstaaten in nationales Recht) unmittelbar und mit staatliches Recht verdrängender Wirkung gelten. Anhand einer Reihe von Beispielen zeigt Hobe, dass es durch dieses europäische Sekundärrecht zu einer Verletzung des Kernbereichs der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung kommen kann, ausreichende Schutzpotenziale für die Kommunen jedoch nicht vorhanden sind. Hobe greift deshalb auf eine von ihm bereits 2001 erhobene Forderung zurück: Institutionalisierung einer Verfahrensbeteiligung der Kommunen bei europäischen Gesetzgebungsakten durch Neuformulierung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der EU.

Im Zentrum des Beitrags von Wirtschaftswissenschaftler Martin Gornig vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung steht die Auseinandersetzung mit der Gefahr einer doppelten europäisierungsbedingten Polarisierung: sowohl im Hinblick auf die wirtschaftlichen Potenziale zwischen und innerhalb der Städte als auch in Bezug auf die Einkommensstrukturen in den Städten. Gezeigt wird, dass eine Reihe von Stadtregionen eine deutlich dynamischere Entwicklung als der Bundesdurchschnitt aufweisen und dass dies in der Regel jene Regionen sind, die bereits historisch zu den stärksten zählten. Als Folge von wachsender Arbeitslosigkeit und einem stark anwachsenden Niedriglohnsektor - zwei Entwicklungen, die durch den Prozess der Europäisierung zusätzlich verstärkt werden - zeichnet sich in den Städten zudem eine zunehmende Einkommensdifferenzierung ab. Dem aus diesen Entwicklungen resultierenden Handlungsdruck können die Städte nach Gornig nur begegnen, wenn sie die dafür erforderliche Finanzausstattung erhalten.

Die Seite der Praktiker wird eingeleitet durch den Beitrag von Stephan Articus, dem Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetages, der die Position der Städte aus der Sicht eines kommunalen Spitzenverbandes vertritt. Nach einem kurzen Hinweis auf die rechtlichen und förderpolitischen, die kommunale Ebene betreffenden Maßnahmen und Interventionsmöglichkeiten der EU konzentriert sich der Beitrag auf die gegenwärtig praktizierten kommunalen Reaktionsmuster: "individuelle" Strategien einzelner Städte und "kollektive" Strategien, die in Form von Städtenetzwerken unterschiedlicher Art realisiert werden. Nach Articus ist es erforderlich, diese städtischen Reaktionsmuster - individuelle wie kollektive - weiter zu intensivieren und gleichzeitig darauf hinzuwirken, die "Vielstimmigkeit" des kommunalen Auftritts in Europa zu reduzieren. Der Beitrag von Gérard Collomb, dem Bürgermeister von Lyon, der die kommunale Ebene gleich in mehreren Funktionen repräsentiert, ist ein Plädoyer für die Stärkung der Städte auf nationalstaatlicher wie auch auf europäischer Ebene. Notwendige Schritte und Maßnahmen sind nach Collomb die Schaffung problem- und zeitadäquater Kooperationsformen auf stadtregionaler Ebene (vorzugsweise in Form stadtregionaler Gebietskörperschaften), die Verstärkung von Partnerschaften mit anderen europäischen Großstädten, eine Verbesserung der kommunalen Lobbyarbeit sowie die Zusammenarbeit in nationalen Städteverbänden und internationalen Netzwerken. Darüber hinaus ist es erforderlich, dass sich die Städte auch weiterhin dafür einsetzen, dass sie und ihre Belange bei allen sie betreffenden Politiken und Programmen der EU angemessen berücksichtigt werden.

Auch Michael Häupl, Bürgermeister der Stadt Wien und Präsident des Rates der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) votiert für eine stärkere Berücksichtigung der Städte auf Seiten der EU. Anders als Collomb begründet er dieses Votum jedoch nicht allein mit der Größe und Bedeutung der Städte, sondern mit einer deutlichen Kritik an aktuellen EU-Politiken und ihrer Zielrichtung. Die Gestaltung Europas werde - so Häupl - von den marktliberalen Vorstellungen der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates dominiert. Bürger spielten bei der politischen Willensbildung ebenso wie die Städte oder das Europäische Parlament hingegen nur eine nachrangige Rolle.

Um Einfluss auf die Politik der EU zu nehmen, muss Häupl zufolge Außenpolitik verstärkt auch zu einer kommunalen Sache werden: vom Lobbying in Brüssel über die verstärkte Kooperation mit EU-Parlamentariern bis zu Bündnissen mit unterschiedlichen nationalen und ausländischen Gebietskörperschaften. Handlungsleitend sollten nach Häupl die Worte eines der Gründungsväter der Europäischen Union, Jean Monnet, sein: "wir verbinden keine Staaten, wir vereinen Menschen".

Alle Beiträge des vorliegenden DfK-Heftes sind ein deutlicher Beleg dafür, dass die EU kein abgeschlossenes Projekt, sondern ein politischer Prozess ist, der - wie die jüngsten, die Zukunft des Verfassungsvertrages bis auf weiteres in Frage stellenden Referenden in Frankreich und den Niederlanden zudem zeigen - keineswegs geradlinig, sondern widersprüchlich verläuft. Weitgehende Übereinstimmung besteht in den Beiträgen auch darin, dass die Städte und ihre Belange in den Organen der EU und damit auch in ihren politischen Zielsetzungen und Programmen bisher keine angemessene Berücksichtigung erfahren haben. Für Städte und Gemeinden ist im institutionellen Gefüge der EU kein, allenfalls nur geringer Platz vorgesehen. Die Autoren plädieren daher für eine verstärkte und verbesserte institutionelle Einbindung der Städte in die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse der EU und ihrer Organe wie auch dafür, dass die oft durch Konkurrenz bestimmte "Vielstimmigkeit" der Städte gegenüber der EU einem konsenteren und koordinierteren Verhalten Platz macht.