Difu-Berichte 4/2005 - Die Beteiligung an kommunalen Bürgerumfragen 1970 – 2004

Die Beteiligung an kommunalen Bürgerumfragen 1970 - 2004

Ein Beitrag zur Methodenforschung

Umfragen sind ein etabliertes Instrument der Kommunalstatistik. Nicht nur die kommunalen Statistikämter bedienen sich der Umfrageforschung, zahlreiche andere kommunale Dienststellen setzen Befragungen für die verschiedensten Ziele ein (z.B. Informationsgewinnung über Meinungen und Einschätzungen der Bürger, Vergleiche der Lebensqualität im Städtevergleich, Evaluationen und Wirkungsanalysen zu Maßnahmen der Kommunalpolitik). Meist sind Nutzer von Befragungen überwiegend an ihren Ergebnissen interessiert, weniger jedoch an der Frage, unter welchen methodischen Bedingungen diese zustande kamen. Dabei hängt jedoch die "Belastbarkeit" bei umstrittenen Ergebnissen nicht selten gerade von den verwendeten Methoden ab. Ihre stärkere Berücksichtigung bei der Ergebnisbewertung hilft beides zu verhindern: unbegründete Umfragen-Gläubigkeit ebenso wie nicht gerechtfertigte Skepsis gegenüber der Statistik.

Typisch für die Umfrageforschung ist, dass die Beteiligung der Befragten auf freiwilliger Grundlage erfolgt. Der Umfang, in dem Befragte sich auf eine Befragung einlassen, wird in statistischen Maßzahlen gemessen ("Ausschöpfungsquote", "Beteiligungsquote", "Stichprobenausschöpfung"). Eine hohe Beteiligungsbereitschaft gilt als wichtiges Qualitätsmerkmal der Umfrageforschung. Seit einiger Zeit wird eine generelle Tendenz zur rückläufigen Beteiligungsbereitschaft an Umfragen beklagt. Die Methodiker unter den empirischen Sozialforschern sind sich allerdings nicht darüber einig, ob diese Tendenz tatsächlich in Deutschland besteht, welches Ausmaß sie hat und wie ihr - gegebenenfalls - entgegengewirkt werden kann.

Diese Fragen betreffen auch die kommunale Umfrageforschung. Zu ihrer Beantwortung will das Difu mit einer Untersuchung der Beteiligungsentwicklung an Bürgerbefragungen beitragen. Hierfür wurde der Befragungstyp der auf Wiederholung angelegten Mehrthemenbefragungen ausgewählt, der in zahlreichen Städten eine lange Tradition aufweist. Mit "Trendbefragungen" können ansonsten kaum zu gewinnende Aussagen zu Meinungs- und Einstellungsänderungen der Bürger im Zeitablauf gewonnen werden.

Die Untersuchung wurde mit der Difu-Datenbank kommDEMOS durchgeführt. Mithilfe standardisierter Beschreibungen von kommunalen Umfragen unterstützt diese Datenbank den interkommunalen Erfahrungsaustausch und die Mehrfachnutzung von Befragungsergebnissen und -Erfahrungen. Mittlerweile enthält kommDEMOS die Beschreibungen von über 1700 Umfragen, die von Kommunen durchgeführt, in Auftrag gegeben wurden oder aufgrund ihres Inhalts von kommunalem Interesse sind. Mit der zunehmenden Zahl der Befragungsnachweise gewinnt die Datenbank an Qualität für die Informationsvermittlung und kann auch zur Untersuchung von Eigenschaften kommunaler Umfragen eingesetzt werden.

Für die hier vorgestellte Untersuchung wurden Befragungsreihen der Städte Hannover, Nürnberg, Wuppertal, Münster, Frankfurt am Main, Stuttgart, Leipzig, Erfurt und Halle ausgewählt. Materialgrundlage sind die Berichte und Dokumentationen, die von den Statistikämtern der Städte - in einem Fall von der kooperierenden Universität - zu den Befragungen angefertigt worden sind. Die Auswahl wurde vor allem von der Verfügbarkeit dieser Berichte und davon bestimmt, inwieweit in ihnen Angaben zu den Ausschöpfungsquoten der Stichproben enthalten sind.

Die Städte Nürnberg und Hannover sind die "Vorreiter" beim Einsatz dieses Typs von Bürgerbefragungen. Hier reichen die Zeitreihen zur Entwicklung der Umfragenbeteiligung bis zu den Jahren 1969/70 zurück. In diesen Städten dienten diese Befragungen der damals entwickelten "integrierten Stadtentwicklungsplanung", in der in Bürgerumfragen teilweise auch der Charakter eines Beteiligungsinstruments gesehen wurde.

Auch ohne diesen Bezug gingen zahlreiche westdeutsche Städte zur Einführung regelmäßig wiederholter Bürgerbefragungen über. Nach der Wende war es vor allem die Stadt Leipzig, die bereits im Jahr 1990 mit einer Befragungsreihe begonnen hat, u.a. gefolgt von den Städten Erfurt und Halle, die auch in die Untersuchung einbezogen wurden.

Der Beteiligungsumfang an kommunalen Bürgerumfragen wird von vielen Faktoren beeinflusst. Hierzu gehören Faktoren, die mit der methodischen Anlage einer Befragung ("Untersuchungsdesign") beeinflusst werden können. So ist von Bedeutung, ob die eher kostenintensive mündliche Interviewmethode oder die postalische Befragungsweise eingesetzt wird. Offenbar ist der Vorsprung in der Stichprobenausschöpfung bei mündlichen Befragungen gegenüber den postalischen in den letzten Jahrzehnten verloren gegangen, mittlerweile können mit postalischen Befragungen vergleichbare Ausschöpfungsquoten erzielt werden. Auch bei postalischen Befragungen werden mit methodischen Variationen große Wirkungen erzielt. Die Ausgestaltung des Erinnerungsverfahrens spielt dabei eine wichtige Rolle. Als besonders effizient hat sich die Durchführung von zwei Erinnerungsaktionen erwiesen, wobei bei der zweiten Erinnerung der Fragebogen nochmals beigefügt wird.

Neben dem Untersuchungsdesign sind jedoch auch weitere Fragen für den Erfolg von Bürgerbefragungen von Bedeutung, deren Wirkung schwer einzuschätzen ist. So wird die Abnahme der Beteiligungsbereitschaft darauf zurückgeführt, dass die zunehmende Zahl von Befragungen ("Überweidung") bei den Bürgern "Befragungsmüdigkeit" auslöst. Als besonders problematisch erweist sich die regelmäßig geringe Beteiligung von Ausländern an Bürgerbefragungen. Das betrifft einerseits Ausländer nach dem Status ihrer Staatsbürgerschaft, andererseits gibt es mittlerweile auch unter der deutschen Bevölkerung einen wachsenden Anteil von Personen mit Migrationshintergrund, deren Beteiligung an Bürgerumfragen eher gering ist.

In der Difu-Untersuchung wurde versucht, die methodische Anlage der Bürgerbefragungen in den neun Beispielstädten und ihre Veränderungen im Zeitablauf zu rekonstruieren. Besonders hilfreich war dabei die Kooperation mit den Statistikämtern der Städte.

Das Gesamtergebnis zeigt einen langfristigen Trend zur abnehmenden Bereitschaft der Bürger, an Befragungen des hier untersuchten Typs mitzuwirken (siehe Wuppertal und Münster). Auffallend ist, dass es einigen Städten seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre gelungen ist, wieder ansteigende Beteiligungsquoten zu erzielen. Dieses Ergebnis entspricht nicht den gegenwärtig in der allgemeinen empirischen Sozialforschung überwiegend diskutierten Thesen und legt auch eine engere Kooperation der Hochschulforschung mit der kommunalen Umfrageforschung nahe.Die Ergebnisse der Difu-Untersuchung wurde in der Materialienreihe des Instituts veröffentlicht.