Difu-Berichte 4/2004 - Interkommunale Zusammenarbeit in der Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik

Kooperation ist ein Thema, das seit Jahrzehnten in unterschiedlichen Zyklen diskutiert, bearbeitet und umgesetzt wird. Doch obwohl Einvernehmen über Sinn und Nutzen von Kooperationen zu bestehen scheint, scheitern sie in der Praxis immer wieder an Egoismen von Akteuren, politischen Rahmenbedingungen oder unlösbar scheinenden Aushandlungsprozessen. Scheitern wohl gemeinte Konzepte also in der Praxis? Wie sehen praxistaugliche Kooperationen aus?

Das Deutsche Institut für Urbanistik hat die unterschiedlichen “Formen der interkommunalen Zusammenarbeit im Rahmen der kommunalen Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik” im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW) und des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) genauer untersucht. Der Schwerpunkt dieser Untersuchung lag auf den Handlungsfeldern Daseinsvorsorge, Kommunales Wirtschaften und (Regional-) Marketing sowie auf bisher weniger untersuchten Formen pragmatischer Kooperation zwischen kleineren Kommunen in räumlicher Nähe.

Die Studie beleuchtet im Einzelnen:

• Potenziale und (neue) Handlungsnotwendigkeiten interkommunaler Kooperation,
• geeignete Handlungsfelder,
• Umsetzungsstrategien,
• Organisationsformen,
• Regelungen für den Vorteils-/Nachteilsausgleich,
• Fragen der Legitimation und Partizipation,
• die Bedeutung der interkommunalen Kooperation für die Wettbewerbsfähigkeit der Kommunen,
• Controlling- und Evaluierungsansätze,
• Erfolgsfaktoren und Hemmnisse sowie
• die Rolle von Bund und Ländern bei der Förderung von Kooperationen.

Im Rahmen von vier Fallstudien werden unterschiedliche Typen von Kooperationsansätzen und -methoden sowie “klassische” und neue Aufgabenfelder in den Bereichen Daseinsvorsorge, Kommunales Wirtschaften und (Regional-)Marketing vertieft betrachtet. Untersucht wurden die Netzstadt Bitterfeld-Wolfen, die interkommunale Zusammenarbeit im Großraum Nürnberg-Fürth-Erlangen-Schwabach (Verwaltungskooperation), das Regionale Entwicklungskonzept Ueckermünde — Torgelow — Eggesin (U.T.E.), eine freiwillige stadt-regionale Kooperation sowie der Gewerbeflächenpool Neckar-Alb (Entwicklung eines gemeinsamen Flächenmanagements).

Zusammenfassend lassen sich Erfolgsfaktoren und Hemmnisse interkommunaler Kooperation identifizieren. Als Erfolg werden am häufigsten konkrete Projekte genannt, die durch die Kooperation initiiert werden konnten. Dies können Maßnahmen zum Standort- und Regionalmarketing, zur gemeinsamen Außendarstellung sein, aber auch die Ansiedlung von Betrieben oder die gemeinsame Erarbeitung informeller Planwerke zählen dazu. Die “Verbesserung der Standortbedingungen” ist ein weiterer Bereich, in dem Akteure Erfolge identifizieren. Dazu gehören beispielsweise die Verbesserung der ökonomischen Attraktivität, die Initiierung von Clusterentwicklungen oder auch die Bündelung regionaler Kompetenzen. Weniger deutliche Erfolge werden dagegen in den Bereichen “bessere interkommunale/regionale Abstimmung”, “Identifikation und Regionalbewusstsein” sowie “Vernetzung der regionalen Potenziale” wahrgenommen, also genau in den Feldern, die eher mit übergeordneten Zielen verbunden sind und in stärkerem Maße Zugeständnisse, Mentalitätsveränderungen oder auch teilweise eine Aufgabe eigener Handlungsautonomie erfordern. Interkommunale Kooperationen haben sich jedoch ebenso mit Hemmnissen und Schwierigkeiten auseinanderzusetzen (die sich teilweise aus dem Nicht-Vorhandensein der Erfolgsfaktoren ergeben). Häufig sind die politisch-administrativen Rahmenbedingungen ein Hemmnis interkommunaler Kooperation. Auch Ressourcenengpässe und der eher unspezifische Aspekt “lokale Egoismen” werden wiederholt von den Akteuren genannt.

Die Handlungsempfehlungen, die aus den verschiedenen Arbeitsschritten, Analysen und Bewertungen abgeleitet werden können, lassen sich differenzieren in:

• Hinweise, die die Grundlagen der interkommunalen Kooperation betreffen (zum Beispiel klare Definition der Ziele und Inhalte interkommunaler Zusammenarbeit, möglichst konkrete Herausstellung der positiven Effekte der Zusammenarbeit),
• Empfehlungen, die auf den Prozess fokussieren (zum Beispiel die Gestaltung von Kooperationsprozessen so, dass sie flexible Reaktionen auf Veränderungen zulassen, Nutzen der Möglichkeiten aus bestehenden Kooperationen und Netzwerken),
• Anhaltspunkte im Hinblick auf die Akteure (Relevanz von Leitfiguren/Promotoren, Unterstützung durch die politische Spitze, frühzeitige Einbindung der Mitarbeiter, Rolle externer Berater),
• Angaben zur Finanzierung (beispielsweise Klärung zu Beginn einer Kooperation, Vorteils-/Nachteilsausgleich, Prozessmonitoring und Erfolgskontrollen als grundlegende Bestandteile),
• Hinweise zu den Umfeldbedingungen (zum Beispiel Konsens versus Mehrheitsentscheidungen, Vertrauen, Berücksichtigung des Zeitfaktors),
• Empfehlungen für die Unterstützung durch Bund und Länder, die auf eine vielfältige Art und Weise möglich ist.

Bei allen Ansätzen von Kooperation ist zu bedenken, dass der institutionelle Zusammenhang neuer Kooperationen komplexer sein wird als bei bisherigen Verwaltungskooperationen (wie Kommunalverbände, Regionalverbände, Planungsgemeinschaften oder -verbände). Dies hängt damit zusammen, dass er sowohl stärker institutionalisierte Elemente (oder Kernorganisationen) als auch weniger stark institutionalisierte Netzwerke umfassen wird.

Die im Rahmen des Forschungsprojekts erarbeiteten Handlungsansätze werden im ersten Quartal 2005 in der Difu-Reihe “Aktuelle Information” veröffentlicht."