Difu-Berichte 4/2003 - Konfliktfeld Mobilfunk – Kommunale Handlungsspielräume und Lösungsstrategien

Der Ausbau der Mobilfunknetze zum Zweck einer bundesweit flächendeckenden Versorgung hat zur Folge, dass im ganzen Bundesgebiet zahlreiche Sendestationen errichtet wurden und werden. Mit dem voranschreitenden Ausbau der Mobilfunknetze kommen in der Bevölkerung jedoch immer mehr Ängste vor gesundheitlichen Beeinträchtigungen durch elektromagnetische Felder auf. Nicht selten können solche Befürchtungen zu emotionalisierten Diskussionen in der Öffentlichkeit oder gar zu Klagen vor Gericht führen.

Fragen und Beschwerden der Bevölkerung richten sich vor allem an Städte und Gemeinden. Deren Ziel ist es daher, Vorsorge, Information und Beratung, Transparenz und Koordination beim Bau neuer Sendeanlagen zu gewährleisten. Allerdings sind sie dabei in der schwierigen Lage, zwischen den Bedürfnissen und Ängsten der Bevölkerung und den Interessen der Mobilfunkbetreiber vermitteln zu müssen.

Im Rahmen von zwei Seminaren, die das Deutsche Institut für Urbanistik in Kooperation mit dem Deutschen Städtetag im September und Oktober 2002 und im Januar 2003 in Köln durchgeführt hat, wurden sowohl die Möglichkeiten der Kommunen zur Erreichung dieses Ziels dargelegt als auch unterschiedliche Herangehensweisen vorgestellt und diskutiert. Wichtige Fragen standen dabei im Zentrum der Debatte:

• Welchen Einfluss können die Kommunen auf Standortentscheidungen ausüben? Wie kann Einvernehmen bei umstrittenen Standorten erzielt werden?
• Über welche bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Steuerungsmöglichkeiten bei der Errichtung von Mobilfunkanlagen verfügen die Städte und Gemeinden?
• Welche Kooperationsmöglichkeiten und Kooperationspartner kommen zur Verbesserung des Informationsflusses und der Transparenz für Kommunen in Frage?
• Wie gehen Kommunen mit Konflikten um und wie können Konflikte verhindert oder minimiert werden? Welche Beratungs- und Informationsleistungen müssen Städte und Gemeinden hierfür anbieten?

Aufgrund des großen Interesses an den Seminarbeiträgen und den Diskussionsergebnissen wurden diese nun in einer Veröffentlichung des Difu in der Materialien-Reihe dokumentiert und um Positionen aus Sicht der Mobilfunkbetreiber und einer Bürgerinitiative ergänzt. Soweit erforderlich haben die Referentinnen und Referenten ihre Texte der fortschreitenden Entwicklung entsprechend aktualisiert. Somit enthält die Publikation eine umfassende Sammlung unterschiedliche Standpunkte zum Konfliktfeld Mobilfunk. Diese erleichtern es den Leserinnen und Lesern, sich mit den präsentierten Sichtweisen der Beteiligten und Betroffenen vertraut zu machen. Damit soll auch ein Beitrag zur Konfliktminderung geleistet werden. Denn die genaue Kenntnis der verschiedenen Positionen ist eine wichtige Voraussetzung für Konfliktvermeidung und -lösung.

Kommunen im Konfliktfeld Mobilfunk Im Mittelpunkt der Diskussion im Konfliktfeld Mobilfunk stehen die potenziellen Auswirkungen elektromagnetischer Strahlung auf die Gesundheit. Bisher wurden überwiegend die thermischen Wirkungen (Wärme-Effekte) von elektromagnetischen Feldern untersucht. Neben den thermischen existieren oft zusätzlich athermische Effekte im Bereich niedriger Feldstärken, die im Verdacht stehen, auf das auch über elektrische Signale gesteuerte Bio-Regulationssystem des menschlichen Körpers einzuwirken.

Die Wissenschaft gibt bislang jedoch keine einstimmige und klare Antwort auf die Frage nach Gesundheitsgefahren. Daher haben zahlreiche Einrichtungen und Institutionen Messkampagnen, Modellrechnungen und Versuche durchgeführt, um zu gesicherten Ergebnissen zu gelangen. Aus Sicht der Strahlenschutzkommission ist es allerdings notwendig, die Kenntnisse über Gesundheitsbeeinträchtigungen bei der Exposition mit elektromagnetischen Feldern durch weitere Forschung zu verbessern.In der Bevölkerung sind Ängste vor möglichen gesundheitlichen Belastungen und damit der Widerstand gegen bestehende und gegen die Errichtung neuer Anlagen gewachsen. Dies gilt vor allem für gen Anlagen, die in Wohngebieten oder in deren Nähe stehen. Besorgte Bürgerinnen und Bürger, in deren Wohnortnähe eine Mobilfunkanlage errichtet wird, wenden sich meist an ihre Kommune, dort vor allem an die Baubehörde oder an das Umweltamt, um nähere Informationen über die jeweilige Anlage zu erhalten und deren rechtliche Zulässigkeit überprüfen zu lassen. Mobilfunkanlagen benötigen zum einen eine Standortbescheinigung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, zum anderen werden beim Aufbau von Mobilfunkanlagen auch bauordnungs- und bauplanungsrechtliche Aspekte beachtet. Außerdem unterliegen Einrichtung und Betrieb solcher Anlagen der "Verordnung über elektromagnetische Felder" (26. BImSchV).

Der Netzausbau wird heute für die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland und damit auch der Kommunen als unverzichtbar angesehen. Mobile Erreichbarkeit ist die Grundlage für ganze Wirtschaftszweige (Notdienste, Taxi-Unternehmen, Wachdienste, Speditionen usw.). Die Funkinfrastruktur erhöht die wirtschaftliche Attraktivität eines Standorts, und im privaten Bereich ist sie auch für das Absetzen von Notrufen unverzichtbar. Einerseits bestehen bei Bürgerinnen und Bürgern Ängste vor Elektrosmog, andererseits wird aber bundesweit ein guter Handy-Empfang erwartet. Um eine flächendeckende Versorgung sicherzustellen, die Qualitätsanforderungen an das Mobilfunknetz zu erfüllen, Netzstörungen zu vermeiden und das hohe Gesprächsaufkommen zu bewältigen, kann daher vor allem in Großstädten die Zahl der Sendeanlagen kaum vermindert werden.

Aus Sicht der Mobilfunkbetreiber wird die Gefahr gesehen, dass die Kommunen ihre Planungspraxis ändern könnten und somit für die Betreiber keine Planungssicherheit mehr gegeben ist. Zusätzlich sind durch die Bürgerproteste und die damit möglicherweise verbundenen Verzögerungen oder gar durch Baustopps und den Abbau bestehender Sendeanlagen ökonomische Belastungen der Betreiber zu befürchten. Schließlich stehen Milliardeninvestitionen auf dem Spiel.

Da die Kommunen zwischen den Bedürfnissen und Ängsten der Bevölkerung einerseits und den Interessen der Mobilfunkbetreiber andererseits vermitteln müssen, steht das Thema Mobilfunk inzwischen in vielen Städten und Gemeinden dauerhaft auf der Tagesordnung kommunaler Ausschüsse und drängt Kommunen zur Durchführung von öffentlichen Anhörungen oder zur Organisation Runder Tische.

Vereinbarung zwischen Mobilfunkbetreibern und kommunalen Spitzenverbänden Angesichts der skizzierten Konflikte und Probleme müssen Kommunen stärker in Netzplanung und -ausbau eingebunden werden. Aus diesem Grund wurde am 5. Juli 2002 zwischen den kommunalen Spitzenverbänden und den Mobilfunknetzbetreibern die "Vereinbarung über den Informationsaustausch und die Beteiligung der Kommunen beim Ausbau der Mobilfunknetze" geschlossen. Zentrale Ziele dieser Vereinbarung sind die Information über bestehende und zukünftige Mobilfunknetze, eine Festschreibung kommunaler Beteiligung und Mitwirkungsrechte sowie Aufklärung und Information der Bevölkerung. Zur Umsetzung dieser Zielvorgaben sieht die Vereinbarung vor allem die Bereitstellung von Standortdaten und Informationsmaterialien, die Einrichtung einer Standortdatenbank sowie einen intensiven Dialog und Abstimmungsgespräche zwischen Kommunen und Mobilfunkbetreibern vor.

Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) hat 2002 im Auftrag des Informationszentrums für Mobilfunk ein Monitoring durchgeführt. Die Untersuchung bezieht sich ausschließlich auf das Verhältnis zwischen Kommunen und Netzbetreibern. Das Verhältnis zur Bevölkerung sowie materielle Fragen des Planungsrechts oder der Grenzwerte waren nicht Gegenstand der Untersuchung.

Die Ergebnisse des Gutachtens zeigen, dass sich die Beziehungen zwischen Kommunen und Netzbetreibern nach Einschätzung beider Seiten deutlich verbessert haben. Neben dieser grundsätzlich positiven Beurteilung der Vereinbarung sind in einigen Fragen auch divergierende Bewertungen der Kommunen und Betreiber zu verzeichnen.

Kritik, die einzelne Kommunen innerhalb der durchgeführten Difu-Seminare zu dieser Vereinbarung äußerten, konzentriert sich vor allem darauf, dass

• zwar eine verbesserte Informierung der Kommunen, nicht aber der betroffenen Bürgerinnen und Bürger vereinbart wurde;
• die Kommunen nun selbst in die Kritik um die Mobilfunkstandorte geraten, obwohl ihnen aus rechtlicher Sicht kaum ein Handlungsspielraum zusteht;
• sich Abstimmungsverfahren bei konfliktträchtigen Standorten dann als besonders schwierig gestalten, wenn Alternativstandorte von den Betreibern aus technischen Gründen nicht akzeptiert werden und die Kommune diese Begründung nicht nachprüfen kann, also auf die Angaben der Betreiber vertrauen muss (Unglaubwürdigkeit gegenüber der Bevölkerung);
• für die Umsetzung des Abstimmungsverfahrens mit den Betreibern zum Teil erhebliche personelle und zeitliche Ressourcen gebunden werden.

Handlungsspielräume der Kommunen Es gibt also einerseits Verbesserungen in der Kommunikation zwischen Mobilfunkbetreibern und Kommunen durch die "Vereinbarung über den Informationsaustausch und die Beteiligung der Kommunen beim Ausbau der Mobilfunknetze", andererseits immer noch drei maßgebliche Konfliktfelder aus Sicht der Kommunen, die auch in Zukunft bei Planung und Ausbau der Netzinfrastruktur von Bedeutung sind:

• Im Bereich Gesundheitsschutz und Vorsorge bestehende Sorgen und Ängste in der Bevölkerung können durch die bisherigen, zum Teil unterschiedlich interpretierbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht vollständig ausgeräumt werden.
• Bei den Grenzwerten gibt es in den Kommunen unterschiedliche Forderungen und daraus resultierende Uneinheitlichkeit trotz der bundesweit geltenden Verordnung über elektromagnetische Felder (26. BImSchV).
• Es bestehen unterschiedliche Rechtsprechungen der Länder im Baurecht.

Diese Aspekte und zum Teil länderspezifischen Rahmenbedingungen haben zur Folge, dass die Kommunen unterschiedliche Wege zur Lösung der bestehenden Konflikte eingeschlagen haben.

Den Kommunen wird zwar - spätestens seit der Vergabe der UMTS-Lizenzen - eine tragende Rolle als Akteur im Bereich des Mobilfunks zugewiesen, sie sind jedoch in ihrem Handlungsspielraum nicht nur an rechtliche Vorgaben gebunden, sondern auch in starkem Maße von externem Fachwissen und wissenschaftlichen Empfehlungen abhängig. Mit dieser Abhängigkeit sind zahlreiche Aspekte verbunden, die maßgeblich dazu beigetragen haben, dass die Kommunen im Umgang mit dem Mobilfunk unterschiedliche Vorgehensweisen gewählt haben.

Im Mittelpunkt steht dabei die Tatsache, dass es von wissenschaftlicher Seite weder gesicherte noch einheitliche Erkenntnisse zu den Auswirkungen elektromagnetischer Strahlung auf die menschliche Gesundheit gibt. Diese Unstimmigkeiten haben dazu geführt, dass die Kommunen in Bezug auf die Standortplanung unterschiedliche Wege eingeschlagen haben.

Als Folge der unterschiedlichen Auffassungen und Ergebnisse in Bezug auf den Umbrella- oder Leuchtturm-Effekt bevorzugen einige Kommunen die Errichtung von Anlagen auf sensiblen Standorten, andere machen die Standortauswahl von der Einhaltung eines Mindestabstands abhängig.

Ähnlich verhält es sich bei der Entscheidung zwischen Site-sharing oder einer Vielzahl von Sendeanlagen mit geringerer Leistung. Auch hier gibt es unterschiedliche Auffassungen, die allerdings in einigen Fällen den äußeren Rahmenbedingungen (z.B. Größe des Stadtgebiets, Bebauungsdichte usw.) untergeordnet werden müssen.

In einem engen Zusammenhang mit den ungesicherten wissenschaftlichen Aussagen muss auch das Fehlen verbindlicher Messrichtlinien gesehen werden. Unterschiedliche Messverfahren führen zu unterschiedlich interpretierbaren Ergebnissen, diese wiederum werfen - insbesondere im Dialog mit der Bevölkerung - zahlreiche Probleme auf; genannt sei hier beispielsweise die Frage nach einer potenziellen Grenzwertüberschreitung bei der Wahl einer anderen Messmethode. Dies hat in einigen Fällen dazu geführt, dass die Kommunen eigenständig messen, was mit einer hohen finanziellen Belastung einhergeht.

Aufgrund zahlreicher Restriktionen muss der kommunale Handlungsspielraum - vor allem gegenüber Bund und Mobilfunkbetreibern - jedoch insgesamt als gering eingeschätzt werden. Dies erschwert die Position der Kommunen gegenüber den Bedenken ihrer besorgten Bürgerinnen und Bürger.

Bestellung des Materialienbandes: siehe Bestellschein Die Difu-Studie "Verbesserung der Kooperation mit den Kommunen beim Aufbau von Mobilfunknetzen" steht zum Download unter DF6761.pdf im Internet bereit.