Difu-Berichte 4/2003 - Interkommunale Kooperation in baden-württembergischen Stadtregionen

Die Stadt-Umland-Problematik und Kooperationsansätze zur Reduzierung dieser Problematik sind in baden-württembergischen Stadtregionen - ebenso wie in anderen Bundesländern - ein Thema, das seit den Tagen der Gebietsreform immer wieder zur Diskussion steht. Dafür, dass dem Thema "Intraregionale Kooperation" in den Stadtregionen Baden-Württembergs auch gegenwärtig wieder wachsende Bedeutung beigemessen wird, gibt es mehrere Gründe. Diese reichen von den allgemein veränderten Anforderungen für (Groß)Stadtregionen (unter denen die Themen Haushaltsprobleme und Wettbewerbsfähigkeit eine zentrale Rolle spielen) über den allgemeinen, auch in der Resolution der Hauptversammlung des Deutschen Städtetages von Mai 2001 zum Ausdruck kommenden Relevanzgewinn der Stadt-Umland-Problematik bis zu landesspezifischen, durch den Landesgesetzgeber eröffneten Kooperationsmöglichkeiten (Einrichtung regionaler Mehrzweckverbände in den "Gebietskulissen" bestehender Regionalverbände).

Diese spezifische Gemengelage hat den Städtetag Baden-Württemberg im Herbst 2001 veranlasst, das Difu mit der Durchführung einer Studie zu beauftragen, in der am Beispiel von drei ausgewählten badenwürttembergischen Stadtregionen (Freiburg, Karlsruhe und Stuttgart) untersucht werden sollte, welche Ansätze der interkommunalen Kooperation gegenwärtig erforderlich scheinen und welche Relevanz diese auch für andere Regionen des Landes haben könnten.

Da die wechselvolle Geschichte intraregionaler Kooperationsansätze nicht nur in Baden-Württemberg gezeigt hat, dass die praktische Umsetzung spezifischer Kooperationsansätze stets weniger von den konkreten Notwendigkeiten als von den jeweiligen politisch-administrativen Strukturen und Akteurskonstellationen bestimmt wird, wurde diesen Einflussfaktoren in der Studie besonderes Gewicht beigemessen.

Untersuchungsergebnisse 1. Die seit den späten 60er Jahren in Baden-Württemberg von einschlägigen Kommissionen und Gremien diskutierten Lösungsansätze für die Stadt-Umland-Problematik decken ein weites Spektrum ab. Zu den gebietskörperschaftlichen Lösungsvorschlägen zählen Eingemeindungen von Umlandgemeinden sowie die Bildung von Regionalstädten oder Kernkreisen. Auf Seiten der verbandsorientierten Kooperationsüberlegungen findet man die Einrichtung von regionalen Planungsverbänden, kommunalen Umlandverbänden und Nachbarschaftsverbänden.

Aufgrund der unterschiedlichen Vorstellungen und Interessen der beteiligten Akteure - kommunale versus Landesebene einerseits, Kernstadt versus Umlandgemeinden und Landkreise andererseits - waren die Ergebnisse aller Gutachten und Erörterungen stets Kompromisse. Zunächst wurden mit dem Regionalverbandsgesetz 1971 zwölf, das ganze Land Baden-Württemberg erfassende Regionalverbände (zuständig für die Aufstellung von Regionalplänen) eingerichtet, 1974 folgten Nachbarschaftsverbände mit der Kompetenz zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen in sechs Stadtregionen. Ab dem Ende der 80er Jahre wurden in Abhängigkeit der jeweiligen lokalen Konstellationen, Strukturen und Machtverhältnisse ortsspezifische Lösungsansätze eingeführt. Beispiele hierfür sind ein "weicher" Kooperationsansatz wie der Kooperationsvertrag im Raum Freiburg (1994), die TechnologieRegion Karlsruhe als Gesellschaft des Bürgerlichen Rechts (1987) sowie der Verband Region Stuttgart (1994).

2. Auch gegenwärtig werden unterschiedliche Reformvorstellungen diskutiert. Dabei stehen sich vor allem die Positionen der Landesregierung und der kommunalen Akteure (kommunale Spitzenverbände, Kernstädte der Stadtregionen) gegenüber. Während das Land die Einrichtung Regionaler Mehrzweckverbände in den Grenzen der 1971 eingerichteten Regionalverbände favorisiert, werden von kommunaler Seite aufgrund der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und Konstellationen des Einzelfalles stadt- und regionsspezifische Kooperationsansätze gefordert. Diese Unterschiede gelten nicht allein - für die jeweiligen Strukturdaten und politisch-administrativen Verhältnisse - der Stadtkreis Freiburg ist beispielsweise nur von zwei Landkreisen, der Stadtkreis Stuttgart von fünf, nach Einwohnerzahl und Fläche zum Teil wesentlich größeren Landkreisen umgeben, der Stadtkreis Karlsruhe grenzt im Westen an einen anderen Nationalstaat -, sondern sie gelten auch für die jeweiligen Akteure, deren Konstellationen und Kooperationsbereitschaft sowie auch für die bisherige Entwicklung und den aktuellen Stand bereits realisierter Kooperationsansätze.

Die drei Untersuchungsregionen

3. Bei den aktuellen Überlegungen über Form und Struktur möglicher innovativer Kooperationsansätze stehen in den drei untersuchten Stadtregionen eindeutig härtere Formen der Zusammenarbeit im Vordergrund. Die im Raum Stuttgart vertretenen Vorstellungen reichen von einer Reform des Verbandes Region Stuttgart (im Hinblick auf räumlichen Zuschnitt und Kompetenzen) über die Wiedereinrichtung des 1994 aufgelösten Nachbarschaftsverbandes (mit seiner Flächennutzungsplankompetenz) bis zur Einrichtung eines - in der stadtregionalen Reformdiskussion immer wieder geforderten - Regionalkreises, der als regionale Steuerungsinstanz dienen und mit Kompetenzen zur Koordinierung regional bedeutsamer Planungs-, Durchführungs- und Finanzierungsaufgaben ausgestattet sein soll. In Freiburg ist beabsichtigt, die bestehende "weiche" Form des "Kooperationsvertrages" durch einen "härteren" Kooperationsansatz in Gestalt eines Mehrzweckverbandes (Region Freiburg) zu ersetzen. Dieser soll für bereits bestehende Kooperationsansätze in Zweckverbands- und GmbH-Form als Dach fungieren und - anders als vom Gesetzgeber vorgesehen - nur den Stadtkreis Freiburg und die beiden benachbarten Landkreise umfassen. Allein in Karlsruhe wird auch weiterhin auf eine konsensorientierte Zusammenarbeit auf freiwilliger Basis in Form der bereits bestehenden TechnologieRegion gesetzt. Eine Umsetzung des Regionalkreismodells ist auch im Freiburger und im Karlsruher Raum vorstellbar - all erdings mit deutlich unterschiedlichen Zeithorizonten.

4. Eine flächendeckende Lösung "aus einem Guss" für die Stadtregionen Baden-Württembergs und ihre aktuellen Kooperationsnotwendigkeiten kommt aber nicht allein wegen der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und Voraussetzungen dieser Regionen nicht in Betracht, einer solchen Lösung steht auch die ablehnende Haltung der gegenwärtigen Landesregierung gegenüber einer entsprechenden Verwaltungsstrukturreform entgegen. Vertreter der kommunalen Ebene (Spitzenverbände, Kernstädte), aber auch der Wirtschaft (Industrie- und Handelskammern) plädieren aus diesen Gründen für eine Abkehr vom Prinzip "Einheitlichkeit der Verwaltung" und dafür, regionsspezifische, den Strukturen, Entwicklungsstufen und Konstellationen der einzelnen Landesteile entsprechende Kooperationslösungen zu ermöglichen. Damit könnte z.B. der Raum Karlsruhe eine Kooperationsform auf privatrechtlicher Basis (wie die TechnologieRegion Karlsruhe) weiterführen, die Region Freiburg einen Mehrzweckverband realisieren und in der Region Stuttgart - evtl. mit Vorbildfunktion für die übrigen Landesteile Baden-Württembergs - ein Regionalkreis eingerichtet werden. "Im Vordergrund sollte" nach Ansicht der IHK Region Stuttgart "die Erledigung der Sache stehen und nicht die Frage von Institutionen und Organisationsformen".

Einigkeit besteht allerdings darüber - zumindest bei den Stadtspitzen der baden- württembergischen Großstädte -, dass die verschiedenen stadtregionalen Kooperationsansätze zur Vermeidung inkohärenter und patchworkartiger Strukturen im Verwaltungsaufbau des Landes langfristig in eine gemeinsame Richtung zielen sollten: Zusammenführung von Kernstädten und ihrem Umland in neuen stadtregionalen und künftigen Anforderungen gewachsenen Gebietskörperschaften in Regionalkreisform.

5. Die Einführung "harter" stadtregionaler Kooperationsansätze stößt - wie schon in früheren Zeiten - auch gegenwärtig zum Teil auf erhebliche Widerstände. Diese kommen zum einen von Landesregierung und Landtag, die sich stets gegen die Entwicklung starker Regionen ausgesprochen haben und zudem - dies gilt für Reformen im Stuttgarter Raum - die Politik verfolgten, keine zu große und damit zu starke und einflussreiche Hauptstadt entstehen zu lassen. Massive Widerstände gibt es aber auch zum anderen von Seiten der Landkreise und Umlandgemeinden der Kernstädte, da sie aus umfassenden stadtregionalen Reformen Funktions-, Kompetenz- und Machtverluste befürchten.

6. Für die Kämmerer der Kernstädte reichen "formale" Veränderungen - wie die Einrichtung neuer Kooperationsansätze oder die Durchführung einer Funktionalreform - zur Lösung der Stadt-Umland-Problematik nicht aus. Für sie ist eine Neuregelung der bestehenden Finanzstrukturen durch den Bundesgesetzgeber erforderlich. Die aktuellen Vorschläge zur Gemeindefinanzreform werden dabei allerdings als wenig hilfreich erachtet.

In der vorliegenden Veröffentlichung werden die skizzierten Untersuchungsergebnisse detailliert und nachvollziehbar dargestellt. Nach einem einleitenden Überblick über den aktuellen Bedeutungsgewinn der Stadt-Umland-Problematik und entsprechende Lösungsansätze werden im Hauptteil der Studie die drei Untersuchungsregionen und ihre spezifischen Ausgangsbedingungen für neue stadtregionale Kooperationsansätze sowie Aspekte der Finanzierung von regionalen Aufgaben differenziert dargestellt. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer Zusammenstellung der stadtregionalen Optionen für neue Formen der Zusammenarbeit. Eine besondere Rolle spielen dabei die Ergebnisse von Brainstormings, die mit den Stadtspitzen der drei Kernstädte Freiburg, Karlsruhe und Stuttgart durchgeführt worden sind.

Nicht unerwähnt bleiben soll, dass etwa zeitgleich mit dem Abschluss dieser Arbeit die Haushaltsstrukturkommission des Landes Baden-Württemberg einen Vorschlag zur Reform der Landesverwaltung vorlegte, der den Ergebnissen der vorliegenden Studie und damit auch den Vorstellungen des baden-württembergischen Städtetages und seiner Mitgliedsstädte diametral entgegen steht. Dieser Vorschlag sieht eine Verschlankung der Landesverwaltung durch Delegation umfassender Funktionen auf die staatliche Mittelebene (Regierungspräsidien) und die Ebene der Landkreise vor. Stadtkreise und stadtregionale Kooperationsnotwendigkeiten spielen in den Überlegungen der Landesregierungen hingegen keine Rolle. Damit wird wie schon in früheren Zeiten erneut eine Reform realisiert, die bereits zum Zeitpunkt ihrer Umsetzung Anlass für die Formulierung neuer Reformvorschläge ist. Die Beschlüsse der baden-württembergischen Landesregierung haben daher die vorliegende Veröffentlichung und ihre Inhalte nicht - wie es zunächst scheinen mag - obsolet, sondern zu einem wichtigen Bestandteil künftiger Reformdiskussionen werden lassen.