Difu-Berichte 4/2003 - Bei netzgebundener Infrastruktur der Kommunen Zukunftsprognosen stärker berücksichtigen

Forschungsverbund netWORKS zeigt Reformbedarf bei der Gestaltung kommunaler Infrastruktur auf

In den für die Städte zentralen Infrastrukturbereichen wie Telekommunikation, öffentlicher Nahverkehr, Energie- und Wasserversorgung sowie Abwasserentsorgung vollzieht sich derzeit ein grundlegender Wandel. Gründe hierfür sind der dramatische Rückgang öffentlicher Investitionen, die Privatisierung öffentlicher Unternehmen, die Einführung des Wettbewerbs auf Infrastrukturmärkten ebenso wie die zu erwartende demographische Entwicklung. Hinsichtlich der schlechten Finanzlage der Kommunen und der bis zum Jahr 2009 notwendigen kommunalen Infrastrukturinvestitionen von geschätzt 400 Milliarden Euro erhält das Thema um die Zukunft dieser zentralen Bereiche kommunaler Daseinsvorsorge eine neue Priorität.

Vor dem Hintergrund der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung kommunaler Infrastruktur und den zu lösenden Problemen, wurde der Forschungsverbund net-WORKS gegründet. In dem interdisziplinären Verbund sollen Reform- und Lösungsmöglichkeiten - insbesondere auch hinsichtlich der Regulation der Infrastruktur auf kommunaler Ebene herausgearbeitet werden.

Der Verbund wird vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) im Rahmen des Förderschwerpunkts "Sozial-ökologische Forschung" gefördert. Disziplinen übergreifend kooperieren Forscher folgender Wissenschaftseinrichtungen, um der Vielschichtigkeit des Themas gerecht zu werden: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin, Institut für sozialökologische Forschung (ISOE), Frankfurt/Main, Institut für Regionalentwicklun und Strukturplanung (IRS), Erkner bei Berlin, Arbeitsgruppe für regionale Strukturund Umweltforschung GmbH (ARSU), Oldenburg, Brandenburgische Technische Universität Cottbus (BTU), Institut für Städtebau und Landschaftsplanung, Lehrstuhl für Stadttechnik, Cottbus.

Der Arbeitsschwerpunkt des Forschungsverbunds ist die künftige Organisationsstruktur sowie die Regulierungsproblematik in der kommunalen Wasserwirtschaft.

In einer ersten Projektphase wurde bereits mit einer umfassenden Bestandsaufnahme in den Sektoren Wasser, Telekommunikation, Energie und öffentlicher Personennahverkehr begonnen: Während in der Telekommunikations- und in der Energiewirtschaft eine weitgehende Liberalisierung bereits vor Jahren umgesetzt wurde und damit erste Erfahrungen vorliegen, ist in der Wasserwirtschaft und im Nahverkehr die Diskussion um den künftigen Ordnungsrahmen nicht abgeschlossen und zumindest in Deutschland angesichts neuer politischen Initiativen von Seiten der EU neu entbrannt.

Die Bestandsaufnahmen dienen einerseits dazu, künftigen Regulierungsbedarf zu identifizieren, sie sollen andererseits vor allem Schlussfolgerungen für die künftige Entwicklung der kommunalen Wasserwirtschaft erlauben.

Zwischenbilanz zu den Besonderheiten des Wassersektors Die Analyse der bisherigen Entwicklung der Infrastruktursektoren ergab ein sehr differenziertes Bild. Im Bereich der Telekommunikation und der Energiewirtschaft wurden in den vergangenen Jahren auf der Basis stringenter politischer Vorgaben ambitionierte Reformen umgesetzt. Dabei ging es weniger um das "Ob" von Veränderungsprozessen als um das "Wie". Sieht man von unterschiedlichen Vorstellungen über die institutionelle Ausgestaltung der Regulierung oder die Geschwindigkeit der Reformen ab, so gab es vergleichsweise wenig politische Differenzen zwischen der nationalen und der europäischen Ebene.

Die aktuelle Auseinandersetzung in der Wasserwirtschaft verdeutlicht hingegen deren Spezifika:

Die Notwendigkeit einer Reform des Wasserwirtschaftssektors wird grundsätzlich thematisiert und erst danach die Frage der instrumentell-institutionellen Umsetzung der Reformagenda. Die Kontroverse über die Ausgestaltung des zukünftigen Ordnungsrahmens der Wasserwirtschaft ist in Deutschland dabei in erster Linie durch Diskussionen über kommunale Daseinsvorsorge und der notwendigen Ausgestaltung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts dominiert. Gleichzeitig wird zurzeit nicht regulierend eingegriffen. So findet Politik auch durch Nichthandeln statt, zum Beispiel dadurch, dass insbesondere große Unternehmen in dieser Phase der Unsicherheit und "politischen Abstinenz" unwidersprochen teilweise nur langfristig reversible Strukturen schaffen.

Die Marktöffnung von Netzindustriebereichen ist mit der Hoffnung auf eine Deregulierung und - ordnungspolitisch - mit einem Zurückdrängen des Staates verknüpft worden. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen in der Energie- und Telekommunikationswirtschaft, aber auch der Erfahrungen in Ländern mit vollständiger Privatisierung der Wasserwirtschaft wurde deutlich, dass diese Erwartungen sich nicht erfüllen und dass sich völlig neue Regulierungsherausforderungen ergeben: Re-Regulierung ist das beherrschende Thema in der Liberalisierungsdebatte.

Gemessen an diesen Entwicklungen stellt sich die Wasserwirtschaft in Deutschland eher als ein unterregulierter Bereich dar: Staatliche Kontrolle und Überwachung konzentriert sich auf die Umwelt- und Ressourcenseite, während die Frage der Regulierung im ökonomischen Sinne entweder nicht thematisiert oder auf die kommunale Ebene delegiert wird.

Diese Situation wird sich innerhalb der nächsten Jahre deutlich ändern. Neben die traditionellen Regulierungsaufgaben - die hinsichtlich ihrer Ausgestaltung ebenfalls auf dem Prüfstand stehen - werden zunehmend neue Regulierungs- und Kontrollaufgaben treten, die wahrscheinlich nicht mehr allein auf kommunaler Ebene zu erfüllen sind. Die Anforderungen an die Regulierungskapazitäten werden in dem Maß zunehmen, in dem sich aktuell ungesteuert Strukturen herausbilden, die weitgehend das Ergebnis bestimmter strategischer Unternehmensentscheidungen sind.

Neue Regulierungsanforderungen bestimmten die weiteren Arbeiten des Forschungsverbundes netWORKS Weite Bereiche des Wettbewerbsrechts finden zurzeit in der Wasserwirtschaft keine Anwendung, obwohl ein nennenswerter Wettbewerb auf der Großhandelsstufe und um Großkunden existiert, insbesondere ein Wettbewerb um Anteile an Versorgungsunternehmen. Kritisiert wird hierbei vor allem die mangelnde Transparenz gerade über diese Prozesse und die sich herausbildenden Marktstrukturen: Immer häufiger geraten kommunale Wasserversorgungsunternehmen hier in den Fokus international operierender Konzerne, werden dort zu einer strategischen Kapitalanlage, ohne dass Klarheit über kommunalpolitische Zuständigkeiten und Kontrollmechanismen besteht. Nicht selten sind es auch größere kommunale Unternehmen, die sich unreguliert jenseits ihrer angestammten Bereiche engagieren. All diese unterschiedlichen Entwicklungen verlaufen parallel. Dies wirft bislang für die Wasserwirtschaft offene Fragen auf: Inwieweit sind künftig Ausschreibungsverfahren durchzuführen und wie wären sie organisatorisch abzuwickeln? Ist es möglich, die auszuschreibenden Leistungen ausführlich und genau zu spezifizieren ohne die gewünschten Anreizeffekte zu beeinträchtigen? Welche Chancen ergeben sich in diesem Zusammenhang für die Kommunen weitergehende Ziele - etwa im Hinblick auf Arbeitsmarkt, Ökologie, "Gender equity" und soziale Sicherung - durchzusetzen? Die besonderen Vorgaben des EU-Rechts sind durch Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs nicht in jedem Fall klarer geworden. Jenseits der rechtlichen Zulässigkeit dieser "vergabefremden Kriterien" bleibt die Frage, ob es unter ökonomischen Gesichtspunkten langfristig sinnvoll ist, wichtige kommunalpolitische Aufgaben über Versorgungsunternehmen zu transportieren.

Die Entwicklungsprozesse erfordern jedoch auch eine Neuinterpretation des Gemeindewirtschaftsrechts, das bisher zumindest rein formal die Aktivitäten der Unternehmen einschränkt. Wie weit dürfen und können kommunale Unternehmen in ihrem Engagement gehen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu sichern?

Entscheidend ist gegenwärtig die Notwendigkeit einer Neuinterpretation des Örtlichkeitsprinzips: Kommunale Unternehmen müssen sich auf eine Beschränkung ihres Wirkungskreises einlassen.

Das sklavische Festhalten an Gemeindegrenzen ist jedoch keineswegs nachvollziehbar und vor dem Hintergrund der oben skizzierten Entwicklungsprozesse auch langfristig nicht haltbar. Bislang ist die Frage, was an die Stelle des Örtlichkeitsprinzips alter Prägung treten könnte, noch ungeklärt. Vorstellbar wäre die Substitution des Prinzips durch größere Gebietseinheiten, wie räumlich-verflochtene Städte-Netze bzw. Städte-Bündnisse oder durch Gebietseinheiten in Analogie zur Wasserrahmenrichtlinie, die ganze Flussgebietseinheiten umfassen.

Die Frage einer Neuinterpretation des Örtlichkeitsprinzips stellte sich insbesondere auch vor dem Hintergrund sich verstärkender Urbanisierungs- und Metropolisierungstendenzen. Wirtschaftliche Agglomerationen wie die Großräume Hamburg, München, Rhein-Main, Köln-Düsseldorf oder Dresden-Halle-Leipzig sind nicht mehr deckungsgleich mit den Grenzen der dort befindlichen kommunalen Gebietskörperschaften.

Die Entwicklungen in den netzgebundenen Infrastruktursektoren und die beschriebenen Veränderungsprozesse manifestieren sich auch unter räumlichen Gesichtspunkten unterschiedlich: Insbesondere die Infrastruktursektoren in den Metropolregionen sind durch erhebliche Konzentrationsprozesse und die Herausbildung von "Multi Utilities" geprägt. Wachstumspotenziale und der über die Infrastrukturen vermittelte Zugang zu Kunden tragen mit dazu bei, dass gerade Unternehmen in diesen Regionen in den Focus auch internationaler Konzerne geraten. Mit der Zunahme von Marktmacht und angesichts der Möglichkeit, auch Stadt-Umland-Beziehungen nachhaltig zu beeinflussen, stellt sich die Frage nach einem zusätzlichen Regulierungsbedarf. Grundlegend ist dabei aus raumwirtschaftlicher Sicht der Frage nachzugehen, ob durch die Veränderungen der Strukturen in diesen Sektoren und dadurch hervorgerufene veränderte Unternehmensstrategien möglicherweise neue disparitätenverstärkende Prozesse stattfinden und sich je nach Raumtyp unterschiedliche Regulationserfordernisse und -kapazitäten ergeben.

Trotz aller Veränderungen in der Wasserwirtschaft werden sich die aus anderen Infrastruktursektoren bekannten Wettbewerbsmodelle hier nicht umsetzen lassen: Damit stellt sich die Frage der Regulierung der dann nach wie vor als regionale bzw. lokale Monopole operierenden Unternehmen noch eindringlicher. In diesem Zusammenhang sind Benchmarking-Modelle eingehender zu untersuchen. Im Vordergrund steht hierbei die Frage, wie diese bisher als betriebliche Management-Instrumente bekannten Modelle im Sinne einer auch ökologische und soziale Aspekte umfassenden Nachhaltigkeitsstrategie erweitert und instrumentalisiert werden können.

Gerade auch unter den neuen wettbewerblichen Rahmenbedingungen wird zuallerletzt auch die Frage der Ressourcenregulation thematisiert werden müssen.

Dies betrifft nicht nur die Frage der Ressourcenregulation im engeren Sinne, sondern grundlegende Formen des langfristigen Ressourcenschutzes: Müssen nicht, wenn ganze Grundwasserschutzgebiete und damit verknüpfte Wasserversorgungsanlagen aus Kosten- und Effizienzgründen unter Druck geraten, neue Regulierungsmodelle greifen?

Die Wasserwirtschaft ist also in der Tat ein Sektor mit Besonderheiten, aber daraus den Schluss zu ziehen, es gäbe keinen Reformbedarf, wäre vor allem für die langfristige Entwicklung dieses nach wie vor zentralen Sektors kommunaler Entwicklung eine fatale Fehleinschätzung.

Die Ergebnisse des Forschungsverbundes netWORKS erscheinen in der Reihe netWORKS-Papers. Kommunen haben die Möglichkeit, die gedruckten Veröffentlichungen in einer begrenzten Auflage kostenlos über das Deutsche Institut für Urbanistik zu beziehen. Interessenten aus Wissenschaft und Forschung sowie der übrigen Fachöffentlichkeit können sich die Texte kostenlos von der Projektplattform www.networks-group.de herunterladen.

Kluge, Thomas/ Scheele, Ulrich (2003), Transformationsprozesse von netzgebundenen Infrastruktursektoren. Neue Problemlagen und Regulationserfordernisse. Berlin ( netWORKS-Papers Nr. 1).

Kluge, Thomas/ Koziol, Matthias/ Lux, Alexandra/ Schramm, Engelbert/ Veit, Antje (2003), Netzgebundene Infrastrukturen unter Veränderungsdruck - Sektoranalyse Wasser. Berlin ( netWORKS-Papers Nr. 2).

Bracher, Tilman/ Trapp, Jan (2003), Netzgebundene Infrastrukturen unter Veränderungsdruck - Sektoranalyse ÖPNV. Berlin ( netWORKS-Papers Nr. 3).

Scheele, Ulrich/ Kühl Timo (2003), Netzgebundene Infrastrukturen unter Veränderungsdruck - Sektoranalyse Telekommunikation. Berlin ( netWORKS-Papers Nr. 4).

Monstadt, Jochen/ Naumann, Matthias (2003), Netzgebundene Infrastrukturen unter Veränderungsdruck - Sektoranalyse Energie. Berlin (netWORKS-Papers Nr. 5).