Interkommunales Kompensationsmanagement

Interkommunale Zusammenarbeit bei der Planung und
Durchführung von Kompensationsmaßnahmen

Die Dokumentation einer vom Bundesamt für Naturschutz (BfN) geförderten Difu-Untersuchung zur Zusammenarbeit von Kommunen bei der Planung und Durchführung von Kompensationsmaßnahmen (Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen) im Sinne des Naturschutzrechtes ist erschienen. Die Untersuchung beschäftigt sich mit den Möglichkeiten eines naturschutzfachlich, administrativ und städtebaulich gleichermaßen effektiven sowie ökonomisch effizienten Kompensationsmanagements. Besonderes Augenmerk galt dabei den Potenzialen interkommunaler Kooperation in diesem Feld. In einem ebenfalls durch das BfN geförderten Anschlussprojekt werden derzeit die in der Untersuchung aufgeworfenen Fragen vertiefend und ohne Einschränkung auf interkommunale Ansätze behandelt. Daneben geht es in diesem Anschlussprojekt auch um die Frage, welchen Beitrag so genannte "Flächen- und Maßnahmenpools" für eine nachhaltige Flächen sparende Siedlungsentwicklung leisten können.

Gegenstand und Anlass der Difu-Studie
Der Difu-Untersuchung liegt die Einschätzung zu Grunde, dass die einzelfallbezogene Praxis bei der Festlegung und Durchführung von Kompensationsmaßnahmen für Eingriffe in die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild weder aus Sicht der kommunalen Bauplanungs- und Grünflächenämter noch aus der Sicht der Naturschutzverwaltungen zufrieden stellend ist. Während seitens der Planungsverwaltungen das Kompensationserfordernis häufig als Hemmnis des Planungsverfahrens wahrgenommen wird, beklagen Grünflächenämter und Naturschutzverwaltungen den unzureichenden Vollzug und die nicht zufrieden stellende Wirksamkeit der im Einzelfall durchgeführten Kompensationsmaßnahmen. Chancen, die in einer konzeptionellen Bündelung von Maßnahmen liegen, werden vertan. Dabei geht es nicht nur um die durch Bebauungspläne ausgelösten, sondern auch um den Bereich der fachplanungsbedingten Eingriffe.

Anzahl von Flächenpools nach Bundesländern

Man erhofft sich von einem konzeptionell vorbereiteten und strategisch ausgerichteten Kompensationsmanagement eine Behebung oder zumindest eine Verringerung dieser Defizite. Wichtigstes Element eines solchen Kompensationsmanagements sind so genannte Kompensationsflächenpools, d.h. die unabhängig von konkreten Kompensationspflichten erfolgende vorlaufende Sicherung von Kompensationsflächen durch die Stadt oder einen anderen Träger, beispielsweise durch Erwerb. Interkommunale Ansätze haben zusätzlich den Vorteil, dass Probleme, die sich aus Disparitäten in der Flächenverfügbarkeit und den naturräumlichen Voraussetzungen ergeben, tendenziell überwunden und die Potenziale von Landschaftsräumen, die naturgemäß nicht an den politischen Grenzen der Gemeinden Halt machen, effektiver genutzt werden können.

Kompensationsflächenpools werfen zahlreiche Fragen auf, angefangen von der naturschutzfachlichen Bewertung entsprechender Konzepte, über die administrative und rechtliche Abwicklung bis zu Fragen der Akzeptanz und der ökonomischen Auswirkungen. Der empirische Befund basiert auf sechs Fallstudien und einer bundesweit durchgeführten Umfrage bei allen 438 Unteren Naturschutz- und Landschaftsbehörden im September 2000. Die den Fallstudien zu Grunde liegenden Fallbeispiele haben einen unterschiedlichen Umsetzungsstand. Sie unterscheiden sich aber auch hinsichtlich Ausgangsbedingungen, Zielsetzungen, Umsetzungskonzeption, Größenordnung und Grad der interkommunalen Verflechtung. Es handelt sich gewissermaßen um Unikate, die deutlich machen, welche Gestaltungsmöglichkeiten beim Aufbau kommunaler oder interkommunaler Kompensationsflächenpools bestehen. Die Dokumentation der Untersuchung kann deshalb durchaus auch als ein Baukastensystem für den Aufbau von Kompensationsflächenpools genutzt werden. Es finden sich Empfehlungen und Beispiele zu folgenden Themenbereichen, denen jeweils ein eigenes Kapitel gewidmet ist:

• Gründe und Restriktionen interkommunaler Kompensationsansätze,
• Aufgabenstruktur und rechtliche Abwicklung,
• konzeptionelle Grundlagen der Flächenpools,
• naturschutzfachliche Merkmale,
• Formen der Flächenbereitstellung und Sicherung der Flächenverfügbarkeit,
• Kostenstruktur und Finanzierung,
• Interessen der Beteiligten,
• Management der Kooperation,
• Träger des Kompensationsmanagements und
• Effizienz interkommunaler Flächenpools.

Anlässe zur Einrichtung von interkommunalen Flächenpools

Die Ergebnisse der Umfrage, die mit 62,8 Prozent (275 verwertbare Antworten) einen überdurchschnittlichen Rücklauf hatte, bestätigen die Fallstudienergebnisse und runden die Dokumentation ab. Zentrales Ergebnis der Umfrage ist, dass Flächenpoolkonzepte im Bundesgebiet bereits große Verbreitung gefunden haben, wobei sich allerdings Unterschiede zwischen den Bundesländern zeigen. Fast alle an der Umfrage beteiligten Naturschutzbehörden (92 Prozent) gaben an, dass in ihrem Zuständigkeitsbereich ein oder mehrere Flächenpools existieren, vorbereitet werden oder geprüft wird, ob zukünftig ein oder mehrere Flächenpools eingerichtet werden. Die Gesamtsumme aller ermittelten, bereits existierenden Flächenpools beläuft sich auf 635. Zudem werden 396 Flächenpools vorbereitet und in weiteren 146 Fällen wird geprüft, ob ein Flächenpool eingerichtet wird.

Gründe interkommunaler Kompensationsflächenpools
Von grundlegender Bedeutung ist die Frage nach dem Anlass für die Einrichtung von Flächenpools. Diese und auch die weiteren Fragen bezogen sich - dem Gegenstand der Untersuchung entsprechend - lediglich auf die Teilmenge der interkommunalen Flächenpools (48 eingerichtete, 31 vorbereitete interkommunale Flächenpools). Hier gab es 71 verwertbare Antworten. 168 Untere Naturschutzbehörden gaben an, dass die Einrichtung eines interkommunalen Flächenpools nicht beabsichtigt ist.

Aufgabenstruktur bei interkommunalen Flächenpools

Mit Abstand am häufigsten wurde als Anlass genannt, dass Engpässe bei der Bereitstellung geeigneter Kompensationsflächen beseitigt werden sollen (67 Prozent der Fälle) oder dass es um eine effektivere Umsetzung der Kompensationsaufgabe geht (65 Prozent der Fälle). Hier kommt offensichtlich zum Tragen, dass in der Anwendungspraxis für Planungs- und Vorhabenträger die zeitnahe Bereitstellung geeigneter Flächen für Kompensationsmaßnahmen ein zentrales Problem darstellt. Der Flächenpool dient dazu, die notwendige Auswahl der Flächen konzeptionell und die Bereitstellung der Flächen systematisch vorzubereiten. Soweit es um eine effektivere Umsetzung geht, kommen verschiedene Aspekte als Maßstab für die Verbesserung der Effektivität in Betracht. Die Fallstudien haben gezeigt, dass es um eine Optimierung in naturschutzfachlicher oder städtebaulicher Hinsicht, um die Verbesserung der Akzeptanz im politischen Raum und bei den Bürgern, aber auch um die Reduzierung des administrativen Aufwands gehen kann, wobei sich regelmäßig mehrere Motive überlagern.

Der mit etwa 42 Prozent der Nennungen dritthäufigste Anlass ist, ein landschaftspflegerisches Großprojekt umzusetzen. Dabei kann es z.B. um die Realisierung eines Regionalparks oder um die Wiederherstellung des naturnahen Zustands von Gewässern, aber auch um andere konkrete, konzeptionell bereits vorbereitete Projekte gehen. Je nach Art des Projekts können meist nur bestimmte Teile als Kompensationsmaßnahmen realisiert werden. Hier geht es grundsätzlich um die Erschließung von Finanzierungsmitteln, die das Projekt erst ermöglichen oder zumindest seine Realisierung erleichtern.

Interessant ist, dass in etwa 33 Prozent der Fälle die Beseitigung eines Investitionshemmnisses im Interesse der Wirtschaftsförderung als Anlass, wenn auch in der Regel neben anderen Anlässen, genannt wurde. Die Entwicklung eines Kompensationsmanagements wird auch als Beitrag zur Verbesserung der Ansiedlungsbedingungen für Unternehmen und der Bedingungen für die Realisierung von Infrastrukturprojekten gesehen. Ziel ist eine möglichst schnelle und kostengünstige Abwicklung der Kompensationsaufgabe im Interesse möglichst günstiger Ansiedlungsbedingungen für private und öffentliche Investitionsvorhaben. Dies deutet zum einen darauf hin, dass die Kompensationsverpflichtung von Planungs- und Vorhabenträgern zu einem nicht geringen Teil als Investitionshemmnis empfunden wurde. Zum anderen ist erkennbar, dass die Verbesserung des naturschutzfachlichen Ertrags nicht notwendigerweise der tragende Grund für die Einrichtung eines Flächenpools sein muss.

Die Gründe, die auf die Notwendigkeit einer interkommunalen Kooperation hinweisen, spielen eher eine nachgeordnete Rolle. In etwa 30 Prozent der Fälle war auch der Umstand, dass in den beteiligten Kommunen Unterschiede hinsichtlich der Flächenverfügbarkeit bestehen, Anlass für die Errichtung eines interkommunalen Flächenpools. Dabei dürfte es sich um Fälle handeln, bei denen eine Gemeinde in ihrer Gemarkung die im Zusammenhang mit ihren Planungen benötigten Kompensationsflächen nicht in ausreichendem Umfang verfügbar machen kann und deshalb in eine benachbarte Gemeinde ausweicht. Ebenfalls in 30 Prozent der Fälle wurde die gemeinsame Zugriffsmöglichkeit und in etwa 33 Prozent der Fälle ein Erfordernis zur gemeinsamen Planung als Anlass für die Errichtung des interkommunalen Flächenpools genannt. Gemeint sind damit Fälle, in denen die Kompensationsflächen im gemeinsamen Eigentum der am Flächenpool beteiligten Körperschaften stehen oder bei denen aufgrund der Struktur der Maßnahmen (z.B. linienhafte Biotope wie Auenbereiche) gemeinsam geplant werden muss. In immerhin acht Fällen (12,5 Prozent) kam auch das Interesse einer überörtlichen Institution (z.B. bestehender Kommunalverband, Kreis als Untere Naturschutzbehörde etc.) zum Tragen.

Charakterisierung der Kompensationsflächenpools
Kompensationsflächenpools unterscheiden sich nach ihrer Aufgabenstruktur, der Qualität der konzeptionellen Grundlagen, hinsichtlich der Betreiber und Nutzer, des räumlichen Zuschnitts und einiger anderer Merkmale erheblich. Gefragt wurde danach, wer Träger des Flächenpools ist bzw. werden soll, d.h. welche Körperschaft den Flächenpool in eigener Verantwortung verwaltet bzw. verwalten soll. Auch hier ergibt sich ein differenziertes Bild. Von den vorgegebenen Antwortoptionen fällt quantitativ vor allem der Landkreis mit 21 Fällen (etwa 34 Prozent) aus dem Rahmen. In immerhin elf Fällen (18 Prozent) ist eine der beteiligten Städte/Gemeinden Poolträger. In sechs Fällen ist eine GmbH, in fünf Fällen ein Zweckverband und in einem Fall eine Stiftung, jeweils von den Gemeinden gebildet, Träger des interkommunalen Flächenpools. Auffallend häufig (26 Fälle; etwa 43 Prozent) wurde hier die Antwortoption "Sonstige" angegeben. Dahinter verbergen sich unter anderem Landschaftspflegeverbände, eine Straßenverwaltung, Vereine mit entsprechender Zwecksetzung, ein Wasserversorgungsunternehmen, ein Planungsverband, ein Nachbarschaftsverband sowie mehrere bereits bestehende Stiftungen. Diese Vielfalt deutet darauf hin, dass es keine eindeutigen generell vorzugswürdigen Trägerformen für interkommunale Flächenpools gibt. Vielmehr haben auch die Fallstudien deutlich gemacht, dass die Organisationsform sich jeweils an den Besonderheiten des Einzelfalls orientieren. Hierzu zählen vor allem die vorhandenen Kooperations- und Verwaltungsstrukturen, der räumliche Zuschnitt sowie die Aufgabenstruktur. Vielfach werden vorhandene Organisationsstrukturen (z.B. bestehende Verbände, Stiftungen etc.) als Träger genutzt. Auf diese Weise kann das mit der Schaffung einer neuen Organisationsstruktur (z.B. Gründung einer GmbH oder eines Zweckverbandes) verbundene wirtschaftliche und politische Risiko vermieden werden. Die Umfrageergebnisse machen deutlich, dass interkommunale Flächenpools in vielen Fällen nicht mehr allein Kompensationserfordernisse im Zusammenhang mit der gemeindlichen Bauleitplanung bedienen. Als Poolnutzer kommen neben der Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung Fachplanungsbehörden und private Bauherren in Betracht. Zwar wird in fast 92 Prozent der erfassten Fälle der Flächenpool durch ein oder mehrere Gemeinden genutzt. Interessant ist aber, dass in 30 Fällen (knapp 50 Prozent) zumindest auch Fachplanungsträger Poolnutzer sind, wobei in der Regel (26 Fällen) der Flächenpool zugleich auch von Gemeinden genutzt wird oder genutzt werden soll. Ebenfalls in 30 Fällen dient der Flächenpool neben den Gemeinden auch privaten Vorhabenträgern. Kompensationsmaßnahmen unterschiedlicher Planungs- und Vorhabenträger können auf diese Weise koordiniert und zur Umsetzung konkreter landschaftspflegerischer Projekte gebündelt werden, soweit dies mit den naturschutzfachlichen Anforderungen an die Art der Kompensation im konkreten Einzelfall vereinbar ist.

Die Errichtung und Nutzung eines Kompensationsflächenpools umfasst üblicherweise ein ganzes Bündel von Aufgaben, wobei die Zusammensetzung der Aufgaben durchaus variiert. Es gibt danach keine Aufgabe, die in allen erfassten Fällen dem Träger des Flächenpools zufällt. Selbst die konzeptionelle Zusammenstellung geeigneter Flächen und die Erarbeitung von Entwicklungskonzepten für die Kompensationsflächen (Kompensationskonzepte) gehören in immerhin jedem vierten bzw. fünften Fall nicht zu den Aufgaben des Poolträgers. Umgekehrt gehört selbst die Öffentlichkeitsarbeit in immerhin 43 Prozent der erfassten Fälle zu den Aufgaben des Poolträgers. Alle anderen im Fragebogen vorgegebenen Aufgaben werden in mehr als der Hälfte der erfassten Fälle durch den Poolträger wahrgenommen.

Wesentlich ist auch die Unterscheidung zwischen Flächenpools mit Maßnahmenbevorratung und solchen ohne Maßnahmenbevorratung. Diese Frage wurde im Rahmen der Umfrage auf sämtliche Flächenpools, die den befragten Unteren Naturschutzbehörden und Unteren Landschaftsbehörden bekannt sind, d.h. nicht nur auf die interkommunalen Flächenpools, bezogen. Von den 635 bereits existierenden Flächenpools handelt es sich den Ergebnissen der Umfrage zufolge in 416 Fällen um solche mit Maßnahmenbevorratung, während für 210 Fälle angegeben wurde, dass keine Maßnahmenbevorratung stattfindet. In neun Fällen wurde keine differenzierende Antwort gegeben. Noch deutlicher fällt das Verhältnis in Hessen und in Niedersachsen aus. In Hessen findet bei mehr als 95 Prozent der erfassten 86 Flächenpools auch eine Bevorratung von Kompensationsmaßnahmen statt. Dies dürfte der dortigen Gesetzeslage geschuldet sein, die die Option zur Anerkennung von Maßnahmen als Ersatzmaßnahmen für künftige Eingriffe ausdrücklich benennt und ein Verfahren hierfür vorgibt (§ 6 b Abs. 5 Hessisches Naturschutzgesetz). In Niedersachsen gibt es nur bei jedem fünften Flächenpool keine Maßnahmenbevorratung.

Einerseits überrascht dieses Ergebnis, wenn man bedenkt, dass die vorgezogene Durchführung von Maßnahmen aus naturschutzfachlicher Sicht nicht unumstritten ist, da Kompensationsmaßnahmen in diesem Fall nicht in gleicher Weise auf die sich aus dem konkreten Eingriff ergebenden Kompensationserfordernisse zugeschnitten werden können, wie bei Maßnahmen, die erst aus Anlass des konkreten Eingriffs konzipiert werden. Auch die Notwendigkeit, im Falle einer vorgezogenen Durchführung von Maßnahmen zum Zweck der Kompensation noch erfolgender und häufig noch nicht absehbarer Eingriffe die Maßnahmen vorzufinanzieren, dürfte eher gegen eine entsprechende Verfahrensweise sprechen. Andererseits ist aus der Umfrage nicht ersichtlich, ob bei den erfassten Flächenpools grundsätzlich oder nur in Einzelfällen eine Bevorratung von Kompensationsmaßnahmen stattfindet. In der Praxis sind zahlreiche Beispiele bekannt, in denen lediglich einzelne Maßnahmen, die aus ganz unterschiedlichen Gründen zu einem bestimmten Zeitpunkt durchgeführt wurden, als vorgezogene Kompensationsmaßnahmen bevorratet werden, der Flächenpool im Übrigen aber darauf verzichtet, Kompensationsmaßnahmen unabhängig von einem aktuellen Kompensationserfordernis durchzuführen.

Naturschutzfachliche Bewertung
Bedenken aus naturschutzfachlicher Sicht haben sich ganz überwiegend nicht bestätigt. Bei den erfassten interkommunalen Flächenpools wurden nach Einschätzung der Befragten in etwa jedem dritten Fall räumliche und funktionale Zusammenhänge tendenziell entwertet. Dies deutet darauf hin, dass die oben genannten Befürchtungen nicht ganz unbegründet sind. Umgekehrt kann aber festgestellt werden, dass in der Mehrzahl der erfassten Fälle eine entsprechende Entwertung nach Einschätzung der Befragten nicht festzustellen ist. Es hängt damit offensichtlich von der konkreten Ausgestaltung des Flächenpools ab, in welchem Maße die naturschutzrechtlich geforderten räumlichen und funktionalen Zusammenhänge gewahrt bleiben.

Hervorzuheben ist, dass von den meisten Befragten die Steigerung der Effektivität von Kompensationsmaßnahmen (86 Prozent) als Vorteil des interkommunalen Kompensationsmanagements angegeben wurde. Daneben werden aber auch die tendenziell bessere Vernetzung mit vorhandenen oder geplanten Biotopstrukturen (72 Prozent) und die Förderung regional prioritärer Projekte des Naturschutzes und der Landschaftspflege (63 Prozent) sehr häufig genannt. Abgerundet wird dieses Bild dadurch, dass nach Einschätzung der Befragten der Anteil der Bebauungspläne mit Vollkompensation gegenüber der Praxis vor Einführung des interkommunalen Kompensationsflächenpools in der ganz überwiegenden Zahl der Fälle gesteigert wurde.

Fazit
Flächenpools, dies machen die Ergebnisse der Umfrage deutlich, haben für Planungs- und Vorhabenträger bei der Bereitstellung von Kompensationsflächen eine wachsende Bedeutung. Der Erfolg dieser Modelle scheint vor allem darin begründet zu sein, dass sie zugleich Vorteile für verschiedene Akteure mit sehr unterschiedlichen Interessen bringen können. Nicht zu Unrecht wurde in diesem Zusammenhang der Begriff der "Gewinnerallianzen" geprägt.

Flächenpools sind in Zielsetzung und Ausgestaltung zum Teil sehr unterschiedlich. Dementsprechend differenziert muss auch ihre naturschutzfachliche Beurteilung ausfallen. Einerseits bewirken Flächenpools im Bereich der kommunalen Bauleitplanung tendenziell eine vollständigere Kompensation von Eingriffen. Andererseits gibt es Hinweise darauf, dass funktionale und räumliche Kriterien bei der Zuordnung von Kompensationsmaßnahmen in vielen Fällen tendenziell weniger Berücksichtigung finden. Es kommt daher darauf an, dass der Flächenpool naturschutzfachlich qualifiziert ausgestaltet wird. Hierzu gehört insbesondere, dass das Vermeidungsgebot, die Stufenfolge Ausgleichs- vor Ersatzmaßnahmen und der räumlich-funktionale Bezug auch bei der Nutzung bevorrateter Maßnahmen nicht ausgeblendet werden darf. Für die weitere Entwicklung ist es wichtig, Qualitätsstandards im Sinne einer guten fachlichen Praxis zu formulieren und deren Beachtung in der Praxis sicherzustellen.