Difu-Berichte 4/2000 - Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgaben

Aufgaben, die traditionell im Verantwortungsbereich der öffentlichen Hand lagen, werden durch die Liberalisierungs- und Privatisierungsbestrebungen im Rahmen der Politik der Europäischen Union (EU) und des Bundes zusehends für den Wettbewerb geöffnet. Ziele sind hierbei der Abbau zwischenstaatlicher oder sonstiger Barrieren der wirtschaftlichen Betätigung sowie eine Ausweitung des Handels. Damit einher geht eine Expansion der Warenverkehrs- und Ressourcenströme. Ein wesentlicher Schlüssel ist das europäische Vergaberecht: Die entsprechenden Vorschriften verpflichten die öffentlichen Auftraggeber - Körperschaften wie öffentlich beherrschte Unternehmen - ab bestimmten Auftragswerten zur europaweiten Ausschreibung ihrer (Dienst-)Leistungsaufträge. Damit geraten jene öffentlichen und halböffentlichen Unternehmen, die mit der ihnen gesetzlich auferlegten öffentlichen Zweckbindung bisher als Monopolisten wirtschaften konnten, unter erheblichen Druck. Unternehmen der privaten Wirtschaft aus dem In- und Ausland entdecken den Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge als profitablen und wachsenden Markt und stehen bereit, die gesamte Ver- und Entsorgung von Städten als "Multi-Utility"-Unternehmen zu übernehmen.

Infolge dieser Entwicklung steht die Art und Weise der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mehr und mehr zur Disposition. Diskutiert wird die ordnungspolitische Grundsatzfrage, welche wirtschaftlichen Bereiche einer öffentlichen Zwecken verpflichteten Kommunalwirtschaft oder allein der Privatwirtschaft vorbehalten sein sollten und welche Bereiche eine gemeinsame - kommunale wie private - Wirtschaft "vertragen".

Die Bestrebungen der allgemeinen Marktöffnung folgen einer überwiegend ökonomisch begründeten Rationalität und betriebswirtschaftlichen Effizienzkriterien. Und auch die Argumente zahlreicher Vertreterinnen und Vertreter aus Kommunen und kommunalen Spitzenverbänden kreisen vorwiegend um die Frage der ökonomischen Zukunftsfähigkeit kommunaler Unternehmen. Dem gegenüber, in der Debatte jedoch nahezu ausgeblendet, steht das normative Konzept der Nachhaltigen Entwicklung, mit dem - vereinfacht formuliert - versucht wird, neben ökonomischen auch ökologische und soziale Aspekte und Sichtweisen gleichberechtigt zu integrieren. Anders formuliert: Das der Liberalisierung zugrunde liegende Primat der Ökonomie soll ergänzt und schließlich überwunden werden.

Ein zentraler Ansatz für eine nachhaltige Entwicklung besteht gerade in der Reduktion der Ressourcenströme durch Strategien der Effizienz, Konsistenz und Suffizienz. Zudem spielt die Regionalisierung und Generierung von (möglichst geschlossenen) Wirtschaftskreisläufen in den Debatten um eine nachhaltige Regionalentwicklung eine wichtige Rolle. Dies wirft die Frage auf, inwieweit die europäischen Deregulierungs- und Liberalisierungsbestrebungen mit ihren expandierenden Waren- und Ressourcenströmen im Widerspruch zum Leitwert der Nachhaltigkeit stehen oder aber mit diesem zu vereinbaren sind.

Die Prozesse der Deregulierung, Liberalisierung und Privatisierung haben jedoch nicht nur Auswirkungen auf kommunale Problemwahrnehmungen. Vielmehr verändern sie auch das Leistungs- und Tätigkeitsprofil der Kommunen gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern. In der Vergangenheit haben die Städte und Gemeinden ihre Legitimation nicht zuletzt aus der Wahrnehmung zahlreicher Grunddaseinsfunktionen und der Bereitstellung der hierzu notwendigen Infrastruktur bezogen. Die Beziehung zwischen Bürgerinnen und Bürgern sowie privaten Unternehmen im Bereich der Daseinsvorsorge spielte dagegen eine unbedeutende Rolle. Ansprechpartner für die Bürgerinnen und Bürger waren entweder die Kommunen selbst oder die Stadtwerke bzw. ihre Eigenbetriebe.

Mit der Liberalisierung der Märkte treten nun private Unternehmen auf, die in Konkurrenz zu den kommunalen Betrieben um die Leistungserbringung für die Bürger / Kunden werben. Auch wenn die Kommunen beispielsweise über Nahverkehrspläne im ÖPNV die zu erbringende Leistung vorab definieren können, liegt die konkrete Ausgestaltung bei den privaten Anbietern. Gerade die Ausgestaltung des Leistungsangebots der Daseinsvorsorge trifft jedoch die Alltagswelt der Nutzerinnen und Nutzer. Eine Frage in diesem Zusammenhang ist, ob und inwiefern sich Veränderungen nicht nur im Kräftedreieck zwischen Bürgern, Rat und Verwaltung, sondern auch im Dreieck von Kommune, Unternehmen und Bürgern abzeichnen und möglicherweise einstellen. Weitere Untersuchungsfragen sind, ob die Kommune zu einer reinen Vollzugsebene staatlichen Handelns mutiert bzw. nur noch Planungs-, Kontroll- und Koordinationsaufgaben privat erbrachter Leistungen vornimmt. Was bleibt den Kommunen an politisch relevanten Gestaltungsfeldern? Gelingt es ihnen, eine eigenständige politische Ebene in einem subsidiären System zu bleiben und diese weiterzuentwickeln? Welche positiven und negativen Konsequenzen hat also die Liberalisierung im Bereich der Daseinsvorsorge für die kommunale Selbstverwaltung und damit auf die Regulierungsmöglichkeiten für eine nachhaltige Entwicklung in Kommunen?

Zur Stärkung einer transdisziplinär orientierten Umwelt- und Nachhaltigkeitsforschung hatte das Bundesministerium für Bildung und Forschung Ende 1999 den Förderschwerpunkt "Sozialökologische Forschung" aufgelegt. Das Deutsche Institut für Urbanistik hat sich mit einer Ideenskizze zum Thema "Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgabenbereiche in Kommunen - sozial-ökologische Problemlagen und Chancen für eine nachhaltige Entwicklung" beworben und konnte inzwischen mit der Durchführung einer Sondierungsstudie beginnen.

Ziel der Untersuchung ist es, den Gestaltungsrahmen und die Konsequenzen der Liberalisierung und Privatisierung für verschiedene Akteure unter dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung "abzustecken". Dazu sollen zwei Aspekte vorrangig untersucht werden:

1. Inhaltlich sollen erste evidente Problemlagen und Chancen dieses Liberalisierungsprozesses abgeschätzt werden.
2. Konzeptionell sollen Themenstellungen und forschungsleitende Querschnittsfragen im Rahmen des Förderschwerpunkts "Sozialökologische Forschung" identifiziert werden.

Dabei gilt das besondere Augenmerk den potenziellen Auswirkungen auf die Um-bzw. Innenwelt und damit auf die Handlungsspielräume und Aufgaben der Kommunen und ihrer Betriebe. So wäre unter anderem zu fragen, welche weiteren Folgen sich aus den beschriebenen Entwicklungen nicht nur für die kommunalen Haushalte, sondern auch für die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen ergeben. Insbesondere ist aber auch zu prüfen, welche Folgen die Liberalisierung öffentlicher Aufgabenbereiche unter stadtökologischen Gesichtspunkten für die Kommunen und ihre Bewohner hat.

Ein weiteres thematisches Anliegen der Sondierungsstudie ist die oftmals eindimensionale, rein ökonomische Perspektive der Liberalisierung durch eine themenintegrierende, interdisziplinäre Sicht zu erweitern. Hierbei geht es um die Identifizierung von eventuellen Gemeinsamkeiten und Widersprüchen zwischen den Leitvorstellungen nachhaltiger Entwicklung und denen von Liberalisierung und Privatisierung sowie um die Frage, welche Auswirkungen die Liberalisierung im Bereich der Daseinsvorsorge auf unsere Beziehungen zur natürlichen und gesellschaftlichen Umwelt haben wird.

Mit dem Untersuchungsbereich der bereits oder in absehbarer Zeit liberalisierten Märkte für Leistungen der Daseinsvorsorge sind zudem eine Vielzahl verschiedenartiger Integrationsprobleme berührt. Hier geht es um die Bestimmung der relevanten gesellschaftlichen Akteure, die Teil einer gezielten Veränderung sein können. Welche Rolle wird bzw. muss der Staat oder die Kommune zukünftig im Bereich der Daseinsvorsorge einnehmen und welche gesellschaftlichen Aufgaben können der "Zivilgesellschaft" oder privaten Unternehmen überantwortet werden?

In diesem Zusammenhang eröffnet das Vorhaben eine weitere Perspektive. Ein zentrales Charakteristikum einer nachhaltigen Entwicklung ist die Forderung nach größerer Partizipation verschiedener sozialer Gruppen an gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen, damit unterschiedliche, insbesondere alltagspraktische Erfahrungen einfließen können. Im Bereich der Daseinsvorsorge machen Menschen täglich - bewusst oder unbewusst - Erfahrungen mit Leistungen. Sie verfügen damit über umfassendes Wissen als Nutzerinnen und Nutzer. Um ein Beispiel zu nennen: Könnte die größere Kundenorientierung privater Unternehmen zur Folge haben, dass Kunden- bzw. Nutzerwünsche besser in die Angebotsgestaltung integriert werden, als dies bisher der Fall war? Um diese und zahlreiche andere Fragen zu beantworten, wird das Difu im Rahmen des eher grundlagenorientierten Projekts mehrere Workshops mit Experten aus Wissenschaft, Verbänden und Kommunen durchführen.