Difu-Berichte 4/2000 - Flächenrecycling in deutschen Städten

Der Landschaftsverbrauch für Wohn-, Gewerbe- und Verkehrsnutzungen schreitet nach Erhebungen des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) mit 129 Hektar pro Tag (Stand: 1999) unvermindert voran.

Dabei werden Bauvorhaben vorrangig auf bisher unbebauter Fläche realisiert, während in den Ballungsräumen über 40 000 Hektar bisher gewerblich oder industriell genutzter Flächen brachliegen.

Obwohl das Problem dieser Inanspruchnahme von Flächen auf der "Grünen Wiese" gegenüber vormals genutzten Standorten in den 90er Jahren verstärkt in den Blickpunkt kommunal- und bundespolitischen Interesses gerückt ist, bestehen gerade in der kommunalen Praxis verschiedene Hemmnisse im Umgang mit wieder nutzbaren Brachflächen.

Das Difu führte daher im Sommer 2000 eine Umfrage zu praxisrelevanten Aspekten des Flächenrecyclings in den Städten durch, um mögliche Ansatzpunkte für eine bessere Umsetzung von Wiedernutzungsstrategien als Baustein eines kommunalen Flächenmanagements zu ermitteln. Gegenstand der Befragung waren Brachflächen, die bisher industriell, gewerblich, verkehrlich oder militärisch genutzt wurden. Befragt wurden die 259 Mitgliedstädte des Deutschen Städtetages, von denen sich 149 (58 Prozent) beteiligten.

Ansprechpartner in den Kommunen waren die Ämter bzw. Fachbereiche für Stadtplanung / -entwicklung, wobei in den meisten Fällen mindestens ein weiteres Amt (Wirtschaftsförderung, Umwelt, Hoch- und Tiefbau, Liegenschaften) in die Beantwortung der Fragen eingebunden war.

Die Umfrage gliederte sich inhaltlich in die acht Bereiche

• Bedeutung des Flächenrecyclings in Kommunalpolitik und Verwaltung,
• übergeordnete Rahmenbedingungen für das Flächenrecycling in Städten,
• Bestandsaufnahme und Bewertung von Altlast- und sonstigen Brachflächen,
• Flächenrecycling im Spannungsfeld von Stadtentwicklung und Investoreninteressen,
• behördliche Zuständigkeiten und Koordination von Genehmigungsverfahren beim Flächenrecycling,
• Management und Finanzierung von Flächenrecyclingvorhaben,
• Vermarktung wieder nutzbarer Flächen in Städten sowie
• deutsch-amerikanischer Wissens-und Erfahrungsaustausch zwischen Städten.

Weiterhin erstellten die an der Umfrage beteiligten Kommunen insgesamt über 500 Kurzprofile über abgeschlossene und laufende Flächenrecyclingvorhaben.

Fast 90 Prozent der befragten Städte betrachten die vorrangige Brachflächenrevitalisierung als eine drängende stadtentwicklungspolitische Aufgabe, etwa ein Drittel der Kommunen haben einen solchen politischen Beschluss gefasst oder bereiten ihn vor.

Nach Einschätzung der Städte hemmen verschiedene übergeordnete Rahmenbedingungen das Flächenrecycling auf der kommunalen Ebene. Am häufigsten wurden Finanzknappheit, Bodenmarktbedingungen, umwelt- und planungsrechtliche Anforderungen sowie bestehende Förderprogramme und -bedingungen genannt. Als wesentliche Einflussfaktoren gelten weiterhin der gesellschaftliche Trend zum Wohnen außerhalb der Stadt, die interkommunale Konkurrenz um Wohn- und Gewerbeansiedlungen sowie die flächenbezogenen Steuern. Daher sehen die Städte hier die vorrangigen Ansatzpunkte für Veränderungen. Außerdem könnten Verbesserungen beim Haftungsrecht den Umgang mit Brachflächen insbesondere in Altlastenfällen erleichtern.

Flächenrecycling in den Kommunen bewegt sich in einem komplexen Spannungsfeld von Zielsetzungen städtebaulicher Entwicklung und den Nutzungsinteressen privater Investoren. Nahezu zwei Drittel der Städte sehen durch ein vorrangiges Investoreninteresse an monofunktionalen Flächennutzungen auf ehemaligen Brachflächen ihre Chancen für die Verwirklichung multifunktionaler und intensiver Nutzungskonzepte gemindert. Ebenso viele schätzen jedoch ihre Steuerungsmöglichkeiten hinsichtlich der Nachnutzung bei überwiegend privater Projektfinanzierung groß bis mittelgroß ein.

Die wesentlichen Ansätze für eine stärkere Umsetzung des Flächenrecyclings in Stadtentwicklung und Bauleitplanung werden in der Entwicklung marktfähiger alternativer Nutzungskonzepte im Rahmen eines städtebaulichen Gesamtkonzepts, in der frühzeitig aufeinander abgestimmten Entwicklung von Nutzungs- und Sanierungskonzepten, in der Integration des Flächenrecyclings in ein städtebauliches Gesamtkonzept und in der Integration von Flächenrecyclingprojekten in ein übergeordnetes kommunales Flächenmanagement gesehen.

Große Chancen für Flächenrecyclingvorhaben bestehen insbesondere in westdeutschen Städten, in denen in Anbetracht knapper Flächenreserven bei gleichzeitigem Flächenbedarf ein gewisser Nachfragedruck besteht. Vorwiegend Kommunen in den neuen Bundesländern konstatieren dagegen ein Flächenüberangebot bei gleichzeitig geringem Interesse von Investoren, was die Erarbeitung von Nutzungskonzepten für Brachflächen zusätzlich erschwert.

In den Kommunen werden Flächenrecyclingprojekte von verschiedenen Organisationseinheiten innerhalb und außerhalb der Verwaltung bzw. kooperativen Strukturen betreut und koordiniert. Etwa die Hälfte der Kommunen hat den Stadtplanungsämtern oder Stadtbauämtern die Federführung für Flächenrecyclingprojekte übertragen; ein Viertel der Städte hat die Aufgabe dem Amt für Wirtschaftsförderung oder einer Wirtschaftsförderungsgesellschaft zugeordnet. Knapp ein Fünftel der Städte hat die Aufgabe einer übergreifenden Organisationseinheit inner- oder außerhalb der Verwaltung übertragen, die zugleich als Ansprechpartner für etwaige Projekte fungiert (z.B. ämterübergreifende Arbeitsgruppen, Stabsstellen). Hauptansatzpunkte für eine verbesserte Kooperation der beim Flächenrecycling zu beteiligenden Ämter sind nach Auffassung der Städte die Bildung einer ämterübergreifenden, interdisziplinär besetzten Organisationseinheit, die Konzentration der Entscheidungszuständigkeiten z.B. durch die Bildung eines Koordinierungsstabs sowie Verfahrensbeschleunigungen durch parallel laufende und aufeinander abgestimmte Genehmigungsverfahren.

Etwa die Hälfte der Kommunen geht von einem mittelfristig wachsenden Brachflächenpotenzial aus, ungefähr je ein Viertel prognostizieren ein stagnierendes oder sinkendes Brachflächenangebot.

Eine zentrale Erfassung von Art, Größe und Merkmalen von Brachflächen erfolgt in knapp 70 Prozent der Städte oder wird unmittelbar vorbereitet. Oft werden hierfür Flächenrecyclingkataster, Brachflächenkataster, Gewerbeflächenkataster, Altlasten- Verdachtsflächenkataster, Baulückenkataster, Baulanddateien oder Gewerbeflächenpotenzialanalysen genutzt. Des Weiteren werden in vielen Städten Brachflächen im Rahmen der vorbereitenden Bauleitplanung systematisch ermittelt.

Flächenrecyclingprojekte werden in den Städten am häufigsten gemischt privatöffentlich (40 Prozent) finanziert, in fast einem Drittel der Fälle privat und bei knapp einem Viertel der Vorhaben öffentlich. Die Kommunen schätzen ihre Erfahrungen bei Modellen des Public Private Partnership überwiegend als gut ein. Erfolgsbedingungen sind hier neben einer frühzeitigen Verständigung auf Planungsziele unter anderem die optimale Ausnutzung der Fördermöglichkeiten, flexible Planungsverfahren im Hinblick auf Sanierungsanforderungen und entsprechende Nutzungsalternativen, eine sorgfältige städtebauliche Bestandsaufnahme und das Vorhandensein eines zentralen behördlichen Ansprechpartners für Investoren.

Die hauptsächlichen Ansatzpunkte für eine effektivere Vermarktung von Brachflächen sehen die Städte in der frühzeitigen Kopplung von Marketing und städtebaulichem Nutzungskonzept, in gezielten Werbekampagnen zur positiven Imagebildung für reaktivierte Brachflächen und in der Einbindung führender Kommunalpolitiker in Marketingstrategien.

Vor dem Hintergrund einer vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und und der amerikanischen Environmental Protection Agency (EPA) avisierten deutsch-amerikanischen Forschungskooperation zum Thema "Nachhaltiges Flächenmanagement/Flächenrecycling" wurden die Städte nach ihrem Interesse an einem transatlantischen Wissens- und Erfahrungsaustausch gefragt. Fast die Hälfte der Kommunen haben Interesse an einem intensiveren deutsch-amerikanischen Austausch u. a. über Themen wie Public Private Partnership, steuerliche Rahmenbedingungen und Förderinstrumentarien, Finanzierungs- und Vermarktungsstrategien, interkommunale Zusammenarbeit, Umgang mit Nutzungsmischung und Einbindung in städtebauliche Konzepte.

Die Ergebnisse der Umfrage fließen in eine Studie über Hemmnisse und Lösungsansätze beim Flächenrecycling in den Städten ein, die das Difu im Auftrag des BMBF anlässlich der geplanten transatlantischen Forschungskooperation erarbeitet.

Die vollständige Auswertung der Umfrageergebnisse kann beim Difu bezogen werden.