Difu-Berichte 4/2000 - Budgetierung - veränderte Steuerung städtischer Haushalte

Budgetierung

Veränderte Steuerung städtischer Haushalte

Das kommunale Haushaltswesen hat in den vergangenen Jahren einen grundlegenden Wandel erfahren. So ist "Budgetierung" heute kein Modewort mehr, sondern eingeführte, verbreitete Praxis in den Stadtverwaltungen. Dies umfasst sowohl Veränderungen der tradierten - und noch bis Mitte der 90er Jahre überwiegend genutzten - Formen der Haushaltsplanung als auch des Haushaltsvollzugs.

Nach Einschätzung der Kämmereien wurden die mit der Einführung der Budgetierung verbundenen Erwartungen eingelöst. Nur acht Prozent der budgetierenden Städte gaben 1998 im Rahmen einer Difu-Umfrage an, dass die erwarteten Wirkungen eher nicht eingetreten sind. Die insgesamt überaus positive Rückmeldung zum Einsatz des Verfahrens fiel auch im Vergleich nach Stadtgrößengruppen eindeutig aus.

Das Hauptziel für das aktuelle Konzept zur Verwaltungsmodernisierung - speziell für die Einführung der Budgetierung - besteht in der Stärkung der Eigenverantwortung und Kompetenzen der Fachverwaltungen im Umgang mit den Ressourcen. Im Vergleich zu den tradierten Formen der Haushaltssteuerung erlangt also im Rahmen der Budgetierung die Motivation - vor allem der Akteure innerhalb der Kommunalverwaltung - zu einer aktiven Einflussnahme auf die finanziellen Entwicklungen der Kommune einen neuen, herausragenden Stellenwert. Dies sollte bei der praktischen Umsetzung des Verfahrens besondere Berücksichtigung finden. Verhaltensänderungen im Umgang mit den Ressourcen sowie ein stärker an wirtschaftlichen Kriterien ausgerichtetes Denken und Handeln sind durchzusetzen.

Zu den Grundbedingungen für eine verhaltensorientierte Steuerung über die Budgetierung gehören:

• klare Regelungen der Verantwortung für die Teil- und Subbudgets. Dabei sollte der Grundsatz der Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung konsequent verfolgt werden und prinzipiell auch unterhalb der Ebene der Dezernenten bzw. Fachbereichsleiter durchgesetzt werden. Das führt logischerweise zu mehrstufigen Budgetsystemen, nach denen die Verantwortung für jede Ebene zu definieren ist. Im Regelfall sollte dabei die Steuerungsverantwortung im Einzelbudget den Vorrang besitzen. Die Eingriffsrechte der Budgetverantwortlichen auf der höheren Ebene müssen im Rahmen solcher Regelungen in dem Maße begrenzt werden, dass die angestrebte Gesamtverantwortung für Aufgaben und Ressourcen im Teil- bzw. Subbudget nicht verloren geht. Grundsätzliche Ausnahme von dieser Regel muss der Fortfall der "Geschäftsgrundlage" sein.
• Die weitere Flexibilisierung des Haushaltsvollzuges ist konsequent zu verfolgen. Hier wurden in einer Vielzahl von Städten in den vergangenen Jahren wesentliche Schritte, wie die vollständige gegenseitige Deckungsfähigkeit aller Ausgaben eines Budgets, die Zusammenfassung von Haushaltsstellen und die Auflösung von Sammelnachweisen usw., unternommen. Dieser Prozess muss fortgeführt werden. Dies gilt auch für die Auflösung des Sammelnachweises "Personal". So wird eine Stellenplanorientierte Personalsteuerung weiter an Bedeutung verlieren und das Personalmanagement zunehmend in die politische Programm- und Finanzplanung zu integrieren sein.
• In Fällen von positiven oder negativen Abweichungen von den Budgetzielen sind differenzierende Regelungen zu treffen. Eine Anwendung des Verfahrens für die gesamte Verwaltung verlangt verlässliche Absprachen ("der Achillesferse der Budgetierung"), die dafür sorgen, dass im Grundsatz gutes Wirtschaften belohnt wird, Managementfehler geahndet werden und die Verantwortlichen Planungssicherheit haben. Eine Analyse der Managementleistungen wird dafür unentbehrlich. Den zentralen Controllingstrukturen kommt hier eine besondere Verantwortung zu. Auch mögliche persönliche Konsequenzen für die Budgetverantwortlichen bei guten oder auch schlechten Managementleistungen im Umgang mit Budgets sind zu klären. Solche Regelungen, vor allem wenn sie mit materiellen Anreizen verbunden werden, sollten
  • stets nur an Zusatz-/Mehrleistungen anknüpfen, um bereits vorhandene Motivation nicht zu unterminieren;
  • für Transparenz hinsichtlich des Zusammenhangs von Mehrleistung und Belohnung sorgen;
  • zur Grundlage haben, dass die geforderte Mehrleistung aufgrund persönlicher Fähigkeiten und organisatorischer Rahmenbedingungen auch erbracht werden kann;
  • für Fehlleistungen der Budgetverantwortlichen auch Ersatzansprüche und gegebenenfalls weitergehende Maßnahmen nicht ausschließen.
• Als Instrument für das Finanzcontrolling ist vor allem ein unterjähriges Standardberichtswesen zu entwickeln. Hier kommt intrakommunalen Vergleichen, der Bildung von Zeitreihen und der Abbildung von Prognosewerten ein besonderes Gewicht zu. Künftig sind in den Berichten Finanzdaten mit Informationen zur Personal- und Organisationsentwicklung sowie quantitativen und qualitativen Aspekten der Aufgabenerfüllung zusammenzuführen. Es ist also ein mehrdimensionales Steuerungs- und Berichtswesen zu entwickeln, um ein vernetztes Denken und Handeln bei den Akteuren zu fördern. Als methodologische Basis für den Aufbau eines solchen Berichtswesens sollte hierbei die "Balanced Scorecard" geprüft werden. Für ein gestuftes, auf die einzelnen Adressatenebenen bezogenes Berichtswesen sind Schlüsselkennzahlen zu entwickeln. Und schließlich ist im Umgang mit den Berichten besonderer Wert darauf zu legen, dass
  • den einzelnen Fachbereichen, den Beschäftigten die Beurteilung der eigenen Arbeitsergebnisse ermöglicht wird und
  • regelmäßig überprüft wird, ob die Berichtsempfänger mit den zur Verfügung gestellten Daten zufrieden sind.

Neben dem Ausbau der motivierenden Funktion der Budgetierung werden in nächster Zeit vor allem Veränderungen im Rechnungswesen vorzunehmen sein, was Folgen besonders für die Abbildung der finanzwirtschaftlichen Prozesse in den Kommunalverwaltungen haben wird. Die Schwächen der bisher praktizierten Kameralistik bestehen im Wesentlichen darin, dass

• für Steuerungszwecke keine Informationen über Kosten vorliegen, wenn diese in der Periode keine Geldzahlungen auslösen,
• Zahlungen nicht den Leistungen gegenübergestellt werden und
• keine klaren Darstellungen der Vermögens- und Schuldensituation der Körperschaft verfügbar sind.

Im Bemühen um den Ausgleich dieser Schwächen des gegenwärtigen Rechnungswesens konzentrierten sich die Städte in den vergangenen Jahren auf die breitere Einführung von Kosten- und Leistungsrechnungen in den Verwaltungen.

Dabei sind folgende Fragen zu klären:

• Wie hoch sind der zu betreibende Aufwand und die einzuhaltenden Mindestanforderungen für notwendige Erfassungen?
• Welche Genauigkeit ist für Entscheidungsfindungen erforderlich?
• Welcher mögliche zusätzliche Nutzen ergibt sich aus Maßnahmen, Festlegungen und Investitionen (z.B. im Software-Bereich)?

Insgesamt haben zum gegenwärtigen Zeitpunkt die Anstrengungen der Städte, die Nachteile der Kameralistik durch die Kosten- und Leistungsrechnung oder auch die weiter steigende Zahl von Ausgliederungen auszugleichen, zu einem wiederum kostenträchtigen Nebeneinander unterschiedlicher Rechnungssysteme im kommunalen Bereich geführt. So wird der Anspruch auf rechtliche Absicherung der Einführung eines neuen, integrierten Haushalts- und Rechnungswesens auf der Grundlage der Doppik von Seiten der Großstädte deutlich formuliert. Dabei geht es nicht um eine deckungsgleiche Übernahme des kaufmännischen Rechnungswesens, sondern vielmehr um ein neues Rechnungswesen, das an die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung angepasst ist, wie beispielsweise das in der Stadt Wiesloch erprobte Speyerer-Modell.

In Nordrhein-Westfalen wurde ein Prozess angestoßen, an dessen Ende der vollständige Übergang zu einem kaufmännischen Rechnungswesen, einer vollständigen Abbildung des Ressourcenverbrauchs für alle Kommunen steht. Pilotkommunen sammeln bereits entsprechende Erfahrungen. Ein Beschluss der Innenministerkonferenz vom Juni 1999 geht nicht ganz so weit. Hier wurde einem Konzept zugestimmt, das ein Optionsmodell für die Kommunen zum Inhalt hat. Danach sollten die Gebietskörperschaften künftig ein Wahlrecht zwischen zwei Ansätzen zur Weiterentwicklung des Rechnungswesens haben:

• der Erweiterung der Kameralistik (durch Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung über die kostenrechnenden Einrichtungen hinaus, Ausweitung interner Leistungsverrechnungen, Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung, veränderte Darstellung des Haushaltsplans, Entwicklung eines unterjährigen Berichtswesens);
• der Einführung des doppischen Rechnungswesens (periodengerechte Abbildung des Ressourcenverbrauchs, Gesamtdarstellung des Vermögens und der Verbindlichkeiten, Abbildung der Liquiditätsentwicklung, integrierte Kosten- und Leistungsrechnung).

Die Entscheidung für den einen oder anderen Ansatz werden die Kommunen in den kommenden Jahren treffen müssen. Diese Entwicklungen werden zu weiteren Modifikationen in der Haushaltswirtschaft (wie z.B. die Neugliederung des Haushaltsplanes) führen.

Die Difu-Arbeitshilfe "Budgetierung in der Stadtverwaltung" gibt einen Überblick über den bisher in den Städten ab 50 000 Einwohner erreichten Veränderungsstand, die Probleme bei der Ausformung des Verfahrens und mögliche Lösungsansätze. Die Ergebnisse von zwei repräsentativen Umfragen des Difu in den Jahren 1995 und 1998 dienen dabei als Basis. Die Auswertungen erfolgten sowohl nach Stadtgrößengruppen als auch nach Landeszugehörigkeit. Somit ermöglichen die differenzierten Darstellungen, Abbildungen und Tabellen dem Leser eine Einordnung und damit auch Selbstevaluation des erreichten Umsetzungsstandes in der eigenen Verwaltung. Zu einzelnen Problembereichen (so z.B. der Neugestaltung der Haushaltspläne, der Motivierungsfunktion der Budgetierung und dem unterjährigen Berichtswesen) sind vielfältige Beispiele aus der kommunalen Praxis zitiert, die als Hilfen bei der praktischen Arbeit nützlich sein können. Erfahrungsberichte zum Einsatz des Verfahrens in Städten unterschiedlicher Größengruppen enthalten neben Erläuterungen zum Vorgehen und technischen Details im Rahmen der unterschiedlichen Konzeptansätze Darstellung zu

• dem Controllingsystem - das Fallbeispiel Detmold (Autoren: Ralf Weeke und Ulrike Büker),
• den Ergebnissen flächendeckender Budgetierung - das Fallbeispiel Erlangen (Autor: Otto Vierheilig),
• den veränderten Aufgaben der Kämmerei - das Fallbeispiel Braunschweig (Autor: Fritz Kromrei),
• dem Übergang zur produktorientierten Budgetierung - das Fallbeispiel Frankfurt am Main (Autor: Bernd Weiß).

Eingeleitet wird der Band durch einen Beitrag von Heinrich Mäding "Budgetierung zwischen Haushaltskonsolidierung und Verwaltungsreform".