Difu-Berichte 4/1999 - Kommunale Wirtschafts-, Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik im Vergleich

.

Integraler Bestandteil des Projekts "Zukunft der Arbeit in der Stadt" waren Fallstudien in fünf Großstädten (Berlin, Hamburg, München, Stuttgart und Wien). Methodisch basieren diese Fallstudien auf

• den vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim (ZEW) durchgeführten sekundärstatistischen Analysen,
• Auswertungen der kommunalen Statistiken,
• Auswertungen kommunaler Konzepte, Programme, Evaluationen und Studien,
• einer Vielzahl von Expertengesprächen in den jeweiligen Städten (mit Vertretern und Vertreterinnen von Unternehmen, Verbänden, Gewerkschaften, kommunalen Dienststellen, Arbeitsämtern, Beschäftigungsgesellschaften und anderen Arbeitsmarktprojekten, aus der Wissenschaft und Beratungseinrichtungen),
• Expertenworkshops in jeder der beteiligten Städte.

Darüber hinaus wurde das Projekt von Vertretern und Vertreterinnen der auftraggebenden Städte während der gesamten Laufzeit kontinuierlich begleitet und beraten.

Die Fallstudienuntersuchungen waren so umfangreich, dass die Ergebnisse nur in Ausschnitten in den Hauptbericht Eingang finden konnten. Daher werden die ausführlichen Ergebnisse der Untersuchungen der Wirtschafts-, Beschäftigungsund Arbeitsmarktpolitik in den Städten in einer gesonderten Veröffentlichung zusammen mit den empirischen Analysen des ZEW veröffentlicht.

Im Vergleich wird deutlich, dass die Ausgangssituation der fünf untersuchten Städte sehr unterschiedlich hinsichtlich der Wirtschafts- und Beschäftigtenstruktur sowie der Größenordnung der Arbeitsmarktprobleme ist (beispielsweise hat Stuttgart 27 000 Arbeitslose, München 42 000 und Berlin 260 000). Selbst prosperierende Städte wie München und Stuttgart mussten in den vergangenen Jahren lernen, mit dem Phänomen ausgeprägter Arbeitslosigkeit umzugehen. Es wird auch erkennbar, dass alle Großstädte (und das gilt nicht nur für die untersuchten):

• das arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Instrumentarium beherrschen und es auch einsetzen,
• Maßnahmen in erster Linie auf Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt und auf
• Problemgruppen des Arbeitsmarkts (mit unterschiedlichen Schwerpunkten) ausrichten sowie in
• unterschiedlichem Umfang selbst zu den Arbeitsmarktproblemen beitragen.

Die Städte setzen allerdings unterschiedliche Schwerpunkte und reagieren/reagierten jeweils unterschiedlich auf die Arbeitsmarktprobleme, was durch die Titel der Fallstudien und einige kurze Hinweise angedeutet wird:

Berlin:
WirtschaftsundArbeitsmarktpolitik zwischen Aufbruch und Blockade
Es gibt viele innovative Ansätze bei gleichzeitig großem Anteil an strukturkonservierenden Maßnahmen. Auch zehn Jahre nach der Vereinigung sind noch gewisse Subventionsmentalitäten spürbar. Es sind vergleichsweise große Defizite in der Abstimmung, Integration, Zielorientierung, Transparenz und Evaluation der Maßnahmen vorhanden, die unter anderem aufgrund der überkommenen Verwaltungsstrukturen, der schieren Größe der Arbeitsmarktprobleme und der Vielzahl notwendiger Aktivitäten nur schwer zu beheben sind.

Hamburg:
Engagement gegen soziale Spaltung
Die kommunalen Arbeitsmarktakteure haben aufgrund der Strukturkrise in den 80er Jahren schon früh mit Maßnahmen begonnen. Hamburg ist Vorreiter beim umfangreichen Einsatz der Instrumente des zweiten Arbeitsmarkts - heute ist dieses Instrument allerdings stark zurückgefahren - und bei innovativen Konzepten (u.a. Vermittlungsansätze, präventive Ansätze). Armutsbekämpfung ist eine explizite Strategie. Wie in Berlin haben Beschäftigungsgesellschaften eine wichtige Funktion.

München:
Aktive Förderung des Strukturwandels in einem polarisierten Arbeitsmarkt
Ohne großen Problemdruck wurde früh mit aktiver Arbeitsmarktpolitik begonnen. Bemerkenswert ist die explizite Verknüpfung von Zielen der Beschäftigungsförderung mit anderen stadtspezifischen Zielen. Besonderes Kennzeichen ist die "Amerikanisierung" des Arbeitsmarkts mit hoher (Schein-)Selbstständigkeit, befristeten Arbeitsverhältnissen, Zweit- und Drittjobs. Eine wichtige Frage für München ist, warum es in der nach wie vor prosperienden Stadt und Region nur wenig gelingt, im Bereich geringer qualifizierter Dienstleistungen mehr Beschäftigung zu schaffen, sowohl auf der Nachfrage- wie auf der Angebotsseite. Teilantworten auf diese Frage sind sicher fehlende Dienstleistungsqualifikationen, der teure Standort und ein geringer Anreiz zur Arbeitsaufnahme unter anderem durch hohe soziale Absicherung.

Stuttgart:
Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik an einem Industriestandort im Umbruch
Die Stadt steht vor der Schwierigkeit, mit den spezifischen Arbeitsmarktproblemen, verursacht vor allem durch die Strukturund Konjunkturkrise in der Industrie, umzugehen. Trotz vieler innovativer Ansätze kristallisiert sich die zukünftige Orientierung der kommunalen Wirtschafts-, Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik als spezifische Reaktion auf die besondere Ausgangslage erst jetzt heraus. Obwohl die Krise in Stuttgart gut prognostiziert war, hat man in der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik vergleichsweise langsam reagiert (während Arbeitsmarktpolitik deutlich innovativer war). Eine Erklärung dafür ist sicher, dass man Krisenmanagement "nicht gelernt" hat.

Weitere Informationen: 
Prof. Dr. Dietrich Henckel
Telefon: 030/39001-292
E-Mail: 
henckel@difu.de

Wien:
Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik zwischen Innovation und Beharrung
Aktive Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigungspolitik wurden in Wien erst in den 90er Jahren wirklich zum Thema; dann aber wurden schnell und konzentriert eine Vielzahl von Maßnahmen entwickelt. Es gibt viele innovative Lösungen, unter anderen die Bildung eines Förderungsfonds und die Arbeitsstiftungen (österreichisches Modell, erstmalig 1987). Durch die ausgeprägte Sozialpartnerschaft stehen die Ansätze auf einer breiten Konsensbasis, aber teilweise verbunden mit Intransparenz und Kritikresistenz.

Die Kommunen tun heute bereits viel im Bereich der Wirtschafts-, Arbeitsmarktund Beschäftigungspolitik. Die Fragen aber, die sich Verantwortliche in den Städten und Experten immer wieder stellen müssen: Tun sie das Richtige? Haben sie Lücken in ihrem Handeln? Ist eine klare Zielorientierung vorhanden (und bei wem)? Werden die Politik- und Verwaltungsbereiche effizient organisiert? Was können und müssen die Kommunen bei den gegebenen Rahmenbedingungen noch über das Getane hinaus unternehmen? Erste Antworten geben die Fallstudien mit der Formulierung spezifischer Handlungsempfehlungen.

Insgesamt gibt es einige Maßstäbe, die prinzipiell für alle kommunalen Akteure gelten sollten (und hier sind bewusst nicht nur die öffentlichen Akteure gemeint):

• Zielorientierung, Leitlinien,
• Problemsicht und Handlungseinsicht, Führung einer offensiven und öffentlichen Diskussion vor Ort (Moderation),
• Wahl adäquater organisatorischer Lösungen,
• Verknüpfung, Integration von Politikund Handlungsfeldern; Dezentralisierung teilweise schädlich: teilweise Programm- statt Ressortbudgets,
• Transparenz und Koordination,
• Evaluation,
• Trennung von Konzeption, Maßnahmenverantwortung und Evaluation,
• Einbeziehung der lokalen und regionalen Kompetenz,
• überregionaler und internationaler Erfahrungsaustausch; Kenntnis innovativer Ansätze,
• Verknüpfung von Ebenen (EU, Bund, Land, Kommune, Initiativen),
• lokale Kooperation, Verknüpfung von Öffentlichen und Privaten (lokale Bündnisse für Arbeit),
• eigene Rolle der Kommune als Arbeitgeber und Investor.

Gemessen an diesen Leitlinien bleibt für die Kommunen trotz bereits großer Anstrengungen noch viel zu tun. Wenn sich die Kommunen aber diesen Herausforderungen stellen, können sie zur Verbreitung innovativer Lösungen wesentlich beitragen.