Difu-Berichte 4/1999 - Kommunale Abfallentsorgung

Kommunale Abfallentsorgung in der Kreislaufwirtschaft
Zwischen Pflichtaufgaben und wirtschaftlicher Betätigung: Neues Handbuch zu aktuellen Rechtsfragen für die Praxis

Der Trend zur Liberalisierung und Privatisierung von öffentlichen Aufgaben hat in den 90er Jahren auch in Deutschland die kommunale Ebene erreicht. Die Abfallwirtschaft, die vormals allein in der Verantwortung der Kommunen lag, gilt als eines der ersten Felder, in denen öffentliche Träger und Private Aufgaben in nunmehr geteilter Verantwortung wahrnehmen. Den gesetzlichen Hintergrund bildet das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/ AbfG), das im Jahre 1996 in Kraft trat und vor allem im Bereich der gewerblichen Abfälle zu einer Teilprivatisierung der Entsorgung geführt hat. Das dem Gedanken der Kreislaufwirtschaft verpflichtete Gesetz fordert den Vorrang der Vermeidung vor der Verwertung von Abfällen und erst an letzter Stelle deren Beseitigung. Abfälle aus gewerblichen Herkunftsbereichen, die verwertet werden können, müssen nicht mehr den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern, also den Kommunen, überlassen werden. Für Abfälle zur Beseitigung bestehen nach dem KrW-/AbfG grundsätzlich nach wie vor Überlassungspflichten an die Kommunen; diese haben demnach weiterhin die Pflicht, ihnen überlassene Abfälle zur Beseitigung aus privaten Haushaltungen und gewerblichen Bereichen zu entsorgen.

Insbesondere vor dem Hintergrund dieser Gesetzeslage hat sich eine rasante Entwicklung vom "Entsorgungsnotstand" zu Beginn der 90er Jahre hin zu einem "Müllnotstand" zum Ende der Dekade ergeben. Kommunen, die unter dem Druck mangelnder Kapazitäten mit erheblichen Investitionen Entsorgungsanlagen für den bedrohlich anwachsenden Müllberg errichteten, kämpfen nunmehr um die Auslastung ihrer Anlagen, da das Abfallaufkommen aufgrund der Öffnung des Entsorgungsmarkts für Gewerbeabfälle erheblich und mit anhaltender Tendenz zurückgeht. Diese Entwicklung bedroht die Planungssicherheit der entsorgungspflichtigen Kommunen und führt zu Gebührenerhöhungen vor allem für die privaten Haushalte. Auf dem Entsorgungsmarkt findet mittlerweile in zunehmend oligopolistischen Strukturen ein scharfer Wettbewerb um Abfälle statt, der angesichts der Aufgabenvielfalt von Abfallverwertern, -händlern und -zwischenhändlern nahezu unüberschaubar geworden ist. Vor allem im Bereich der Verwertung von Abfällen gewerblicher Abfallerzeuger und -besitzer bestehen erhebliche Vollzugs- und Kontrolldefizite, die angesichts der Pflicht der Kommunen, eine umweltgerechte Abfallentsorgung zu gewährleisten, Anlass zur Sorge geben. Die zu Recht beklagte Unschärfe des Gesetzes, hier steht die Abgrenzung der Abfälle zur Verwertung von denen zur Beseitigung im Zentrum der Auseinandersetzung, erschwert die Kontrolle der ordnungsgemäßen Abfallentsorgung durch die unteren Abfallwirtschaftsbehörden. Die teilprivatisierte Entsorgungsstruktur nach dem KrW-/AbfG setzt wettbewerbliche und damit maßgeblich preisbezogene Steuerungskräfte frei, die in ihrer Dynamik die kommunale Abfallentsorgung erheblich unter Druck setzen. Der Abfall wird in Gemischen von verwertbaren und zu beseitigenden Anteilen, sei es per Bahn oder per Lkw, oftmals über weite Strecken zum billigsten Entsorgungsort transportiert. Verschärft wird diese Situation dadurch, dass die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger die Anforderungen an die Deponierung nach der Technischen Anleitung Siedlungsabfall (TASi) vom 1.6.1993 zum Teil nur unzureichend umsetzen und daher ein Sog in kostengünstige Beseitigungsanlagen minderen Standards entsteht. Die Schlagworte "Scheinverwertungen" und "Mülltourismus" kennzeichnen die sicher nicht verallgemeinerungsfähigen, aber dennoch markanten Negativbeispiele in der Grauzone zwischen Abfallverwertung und -beseitigung.

Mit dem Übergang von einer hoheitlichen auf eine in Teilen privatisierte Abfallentsorgung verschwimmen die Grenzen zwischen (hoheitlicher) öffentlicher Aufgabenwahrnehmung und privatrechtlich organisierter Teilnahme an der Kreislaufwirtschaft zusehends. Die Kommunen sind in dieser Situation sowohl in ihrer Aufgabenstellung als auch hinsichtlich ihrer Organisationsform zu einem Spagat gezwungen: Sie stehen mit einem Bein im Bereich von hoheitlichen Vollzugs- und Überwachungsaufgaben ihrer Ämter, mit dem anderen Bein jedoch im turbulenten Wettbewerbssystem der Kreislaufwirtschaft. Die Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung verlagert die Konzentration immer mehr auf Aspekte des Wettbewerbs. Die öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger sind gefordert, Weichen stellende Entscheidungen zu treffen. Dies beginnt mit der Frage, in welchen der nicht mehr insgesamt pflichtigen Entsorgungsbereichen man (noch) tätig sein will. Hieran knüpfen sich zahlreiche organisationsrechtliche und strategische Fragen, etwa ob öffentlich- oder privatrechtliche Formen der Aufgabenerfüllung gewählt, ausgebaut oder zurückgeschraubt werden, ob Kooperationen mit anderen Kommunen, deren Unternehmen oder privaten Dritten gesucht oder intensiviert werden.

Bei diesen Entscheidungsprozessen sehen sich die Kommunen, nunmehr vor allem in Gestalt ihrer Unternehmen, mit neuen Rechtsproblemen konfrontiert, die sich in früheren Zeiten der überwiegend hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung jedenfalls nicht mit gleicher Intensität stellten.

So überschneiden sich bei der Gründung, Beteiligung und Betätigung der Entsorgungsunternehmen zusehends öffentlichrechtliche Regelungen einerseits und privatrechtliche Vorschriften, die vorwiegend wirtschaftlichen und wettbewerblichen Charakter haben, andererseits. Hier kommt es zu Überlagerungen von kommunalrechtlichen Vorgaben für die wirtschaftliche Betätigung in den Gemeindeordnungen der Länder und bundesrechtlichen Vorschriften wie etwa dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) oder dem Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG). Darüber hinaus finden im Zuge der europaweiten Dienstleistungs- und Warenverkehrsfreiheit zunehmend europarechtliche Bestimmungen auch für die öffentlichen Unternehmen der Städte Anwendung. Hier sei beispielhaft das Vergaberecht genannt, dem im Wettbewerb eine wachsende regulierende Bedeutung zukommt. Die Rechtslage ist im Fluss begriffen und alles andere als klar: Sowohl Verwaltungs- als auch Zivilgerichte haben unterschiedliche Entscheidungen zum Gemeindewirtschafts-, Wettbewerbs- und Vergaberecht gefällt.

Ziel des Handbuchs
Vor diesem Hintergrund soll das Handbuch den Entscheidungstragenden in den städtischen Abfallbehörden und Abfallwirtschaftsunternehmen Orientierung und Hilfestellung bei den zahlreichen Rechtsproblemen geben, die sich zwischen gesetzlichen Pflichtaufgaben und wirtschaftlicher Betätigung ergeben. Anliegen ist es somit, die Handlungsspielräume auszuloten, die das KrW-/AbfG den Kommunen in der Kreislaufwirtschaft belassen hat, und geeignete Ansatzpunkte für Strategien zu finden, die für die kommunale Abfallentsorgung hilfreich sein könnten, den Spagat zwischen Pflichtaufgaben und Wettbewerb zu meistern. Sowohl für den Vollzug einer umweltgerechten Abfallentsorgung als auch im sehr kontrovers diskutierten Feld der gemeindewirtschaftlichen Betätigung enthält es zahlreiche praxisrelevante Argumentationslinien und Hinweise auf Entscheidungen nationaler Gerichte sowie des Europäischen Gerichtshofes. Auf diese Weise werden ordnungsrechtliche, kooperative und moderierende Handlungsmöglichkeiten sowie Instrumente der Kommunen ausgelotet, die zur Gewährleistung einer umweltgerechten Abfallentsorgung beitragen können und insbesondere auch den Gedanken der stoffstrombezogenen Abfallvermeidung stärker ins Spiel bringen. Im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung greift das Handbuch organisationsrechtliche Fragestellungen auf und steckt den nationalen und europäischen Rechtsrahmen für abfallwirtschaftliche Strategien der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger und ihrer Unternehmen ab.

Zum Inhalt der einzelnen Kapitel
Aus Sicht und in Absprache mit der kommunalen Praxis wurde zunächst eine Standortbestimmung der kommunalen Abfallentsorgung in der Kreislaufwirtschaft erarbeitet. Im Anschluss an eine Einleitung beleuchtet Kapitel B die Pflichtaufgabe der Kommunen, eine umweltgerechte Abfallentsorgung zu gewährleisten, mit Blick auf die gesetzlichen Vollzugs- und Überwachungsmöglichkeiten. Im Konfliktfeld der Durchsetzung von Überlassungspflichten werden auf der Grundlage der aktuellen Rechtsprechung Argumentationshinweise für die kommunalen Entscheidungsträger gegeben.
Angesichts der Kontrolldefizite, die hierbei vor allem durch die Vorgaben des KrW-/ AbfG bedingt sind, aber auch in der Natur einer teilprivatisierten Abfallentsorgung liegen, kommt der Frage Bedeutung zu, welche kooperativen Vollzugsmuster entwickelt werden könnten. Für die kommunalen Handlungsspielräume spielt ferner eine Rolle, welche Möglichkeiten es auf landesgesetzlicher und satzungsrechtlicher Ebene gibt, um die Auswirkungen problematischer Regelungen und Unschärfen des Bundesrechts abzumildern. Unter diesem Aspekt werden in Kapitel C Ansätze aufgezeigt und Rahmenbedingungen geschildert.

Da durch die Rasanz der abfallwirtschaftlichen Entwicklung den Kontrollmöglichkeiten der verantwortlichen Behörden sehr schnell Grenzen aufgezeigt werden, enthält Kapitel D des Handbuchs strategische Ansätze und Handlungsmöglichkeiten, die das Bundes- und Landesrecht der kommunalen Abfallwirtschaft im Wettbewerb eröffnen. Hierbei werden zunächst die Gestaltungsmöglichkeiten der Kommunen bei der Aufgabenverlagerung auf Dritte nach dem KrW-/AbfG geschildert. Die Varianten in der Organisation der Aufgabenübertragung bestimmen sich maßgeblich durch die Situation der Kommune vor Ort. Daher werden typische Konstellationen zugrunde gelegt, wobei der Bestand der vorhandenen Entsorgungsanlagen und der Umfang einer schon bestehenden Drittbeauftragung oder Kooperation den tatsächlichen Rahmen der Gestaltungsmöglichkeiten abstecken.

Weitere Informationen:
Dr. Stephan Tomerius
Telefon: 030/39001-299
E-Mail: 
tomerius@difu.de

Darüber hinaus werden die rechtlichen Rahmenbedingungen für Strategien der kommunalen Abfallwirtschaft dargestellt. Hierbei kommen den Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung nach den Gemeindeordnungen sowie wettbewerbs- und vergaberechtlichen Bestimmungen wachsende praktische Bedeutung zu. Aufgrund der gesetzlichen Unschärfen wird die weitere Entwicklung der kommunalen Handlungsmöglichkeiten in hohem Maße von der Rechtsprechung abhängen. Sowohl für Vollzugsfragen wie auch für die gemeindewirtschaftliche Betätigung enthält das Handbuch Auswertungen der aktuellen einschlägigen Entscheidungen der nationalen Gerichte, aber auch des Europäischen Gerichtshofes. Hieraus werden Argumentationshilfen für die kommunale Praxis abgeleitet.

Schließlich zeigt das Handbuch Ansatzpunkte sowie Beispiele für kommunale Strategien auf, die die Handlungsfähigkeit der kommunalen Abfallentsorgung im Interesse einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft unterstützen. Unter diesem Aspekt greift Kapitel E als Ausblick auf zukünftige Handlungsfelder die in der derzeitigen Diskussion unterrepräsentierte Abfallvermeidung und das Management von Stoffströmen auf.

Im Ergebnis sind im Interesse der Rechtsund Planungssicherheit für die Kommunen klarere gesetzliche und qualitative Vorgaben für Abfallverwertung und -beseitigung sowie einheitliche, europaweite Standards zu fordern. Darüber hinaus wird für ein faires Nebeneinander von kommunaler und privater Abfallwirtschaft "am Markt" sowie für eine verstärkte Kooperation zwischen den öffentlichen Akteuren untereinander und mit privaten Entsorgern plädiert.