Difu-Berichte 4/1998 - Wirtschaftsverkehr, Stadtentwicklung und politische Regulierung

Zum Strukturwandel in der Distributionslogistik und seinen Konsequenzen für die Stadtplanung.

Der Güterverkehr hat sich in den letzten Jahren zu einem relevanten Problem für die Städte entwickelt. Dies gilt sowohl für die Funktion der Stadt als Ort des Warentauschs und als Schnittstelle vieler Gütertransporte als auch für ihre Eigenschaft als Lebensraum und ihre städtebaulichen und ökologischen Qualitäten. Der folgende Beitrag beruht auf der Dissertation "Stadtentwicklung, Wirtschaftsverkehr und politische Regulierung. Zur Bedeutung des Strukturwandels in der Distributionslogistik für Städtebau und Stadtplanung in urbanen Regionen", die 1997 an der Fakultät für Raumplanung der Universität Dortmund abgeschlossen wurde. Der Beitrag resümiert den Stand der lokalen und regionalen Aktivitäten zum Güterverkehr, thematisiert die Rolle der Kommunen bei diesen Planungen und gibt einige zentrale Empfehlungen der Arbeit wieder.

Logistikprobleme und städtische Konflikte

In vielen Städten wird gegenwärtig versucht, Güter- und Wirtschaftsverkehr stadtverträglich zu gestalten. Ausgangspunkt solcher Überlegungen sind meist verkehrlich-funktionale Probleme, also insbesondere die Staus im Stadtverkehr sowie die Engpässe an den logistischen Schnittstellen, wie sie verstärkt bei der Warenanlieferung bei den Empfängern auftreten (z.B. im städtischen Handel). Teilweise werden auch die städtebaulich-ökologischen Belastungen, die vor allem durch den Nutzfahrzeug- und Schwerlastverkehr verursacht werden (Lärm, Schadstoffemissionen, Flächenbedarf, Abnutzung der Straßen), zum Ausgangspunkt für Güterverkehrskonzepte gemacht.

Die Leistungsbilanz dieser Aktivitäten könnte jedoch noch erheblich verstärkt werden: Viele City-Logistik-Projekte befinden sich noch - von einigen gelungenen Maßnahmen abgesehen - in der Anfangsphase. Güterverkehrszentren haben einen großen Planungsvorlauf, und ihr positiver Beitrag für die Stadt bleibt noch abzuwarten. In der Diskussion spielen bei den meisten Projekten ökologische Probleme keine wichtige Rolle. Auch bezogen auf ihren Beitrag zur Minderung der Verkehrsprobleme sollten die bisherigen Maßnahmen weiter vorangetrieben werden.

City-Logistik: Praxisprobleme und Steuerungsgrenzen

Für diese durchaus kritische Zwischenbilanz gibt es nachvollziehbare Ursachen, die sowohl im System der Logistik als auch in der Eigenart der Stadt (bzw. des "Städtischen") begründet liegen:

• Zum einen sind die bisherigen Handlungsstrategien, gemessen an der Komplexität der logistischen Strukturen und der Vielschichtigkeit der berührten Problemdimensionen und Interessen, viel zu selektiv angelegt und sollten daher insgesamt weiter fortentwickelt werden.

Insbesondere der Güterverkehr ist heute in komplexe Transport- und Logistikketten eingebunden, die Ausdruck einer umfassenden, "systemischenö Rationalisierung von Warenbeschaffung, -produktion, -absatz und -entsorgung sind. Beispiele hierfür sind arbeitsteilige Produktionssysteme mit sequenzgenauen Lieferzyklen, die in großräumigen und regionalen Zuliefernetzwerken organisiert werden, oder EDV-gestützte Warenwirtschaftssysteme im Handel, die eine jederzeitige Kontrolle von Wareneingang und -bestand und damit den Ersatz der Lagerhaltung durch Transporte ermöglicht haben.

In den Städten tritt der Güterverkehr als Element dieser umfassenden Rationalisierung auf. Sowohl die Fernsteuerung vieler logistischer Ketten (etwa aus den Verteilzentren der Handelsketten und Speditionen) als auch die außerordentlich große Heterogenität des vertretenen Produktspektrums (Schweinehälften und Fertignahrung, Zeitungen, Schmuck, Fahrzeuge, Baustoffe, Heizöl), das die Stadt auf ganz verschiedenen Wegen erreicht (Werkverkehr, gewerbliche Transporte, Direktverkehr, kombinierte Transporte), erschweren eine an den Erfordernissen des Stadtraums orientierte Steuerung. Der bisher hauptsächlich praktizierte Ansatz der City-Logistik, die Sendungsbündelung von Speditionen sowie die kooperative Auslieferung an den Handel, kann daher zwangsläufig nur einen kleinen Ausschnitt aus diesem Spektrum erfassen; ähnliches gilt für die Transportsteuerung über Güterverkehrszentren. Entsprechend begrenzt bleiben bisher auch die erzielten Wirkungen im Stadtverkehr. Sie dürften größer ausfallen, wenn die Unternehmen aus solchen Projekten spürbare marktrelevante Vorteile beziehen (insbesondere zur Kostensenkung). Dies ist aber bisher nur selten der Fall.

Die Rolle der Kommunen

• Zum anderen sind die Kommunen im bisherigen Spektrum der Logistikinitiativen, von wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht als Hauptakteure tätig. Eine "Durchdringung" des Logistiksystems mit den spezifischen Anforderungen und Interessen der Städte ist bisher nicht gelungen.

Die kommunale Planung steht mit dem Gegenstand des Wirtschaftsverkehrs vor einem Dilemma, das sich aus mehreren Punkten zusammensetzt: Die öffentliche Planung ist der betriebsinternen Verkehrsentstehung (Arbeitsteilung, Verflechtung, Lieferdichte) in aller Regel nachgelagert. Der Planung bleibt häufig nur die Schadensbegrenzung bzw. Verkehrsabwicklung. Ein weiteres Problem ist die große, auch räumliche Distanz zwischen dem Ort des Problems und dem Ort der Disposition: Die Belastung der Städte durch den Lkw-Verkehr tritt vielfach am Ende der Transportketten auf. Gesteuert werden diese überwiegend an anderer Stelle, zum Beispiel in den Warenverteilzentren der Kauf- und Warenhäuser und der Handelsketten, also in der Logistikabteilung des Herstellers. Die kompliziert miteinander verknüpften logistischen Ketten lassen sich bisher noch kaum rückwärtig steuern. Gegen diese Logik spricht unter anderem die Durchsetzungsmacht am anderen Ende der Transportkette, das heißt vor allem bei den Verladern.

Auch konzeptionell lassen sich die Kommunen im Umgang mit der Logistik nur schwer positionieren. Negativplanungen wie Verkehrsbeschränkungen und Auflagen (etwa für lärm- und emissionsarme Fahrzeuge) sind unpopulär und tangieren oft die Interessen machtvoll organisierter, lautstarker Gruppen. Angebotsplanungen für Flächen (Verteilstandorte) und Infrastrukturen (Terminals) unterliegen nicht nur den bekannten Umsetzungsrestriktionen konfliktreicher Standortplanungen. Die Akzeptanz solcher Vorhaben ist gerade bei störenden Nutzungen wie dem Wirtschaftsverkehr erfahrungsgemäß beson- ders gering. Darüber hinaus sind solche Konzepte auf einem unsicheren, durch Preis- und Lohndumping beeinflußten Markt nur schwer zu plazieren. Dies bestätigen bereits an der Nachfrage vorbei geplante Güterverkehrszentren und Terminals des Kombinierten Verkehrs.

Blickt man auf die laufenden Praxisprojekte der City-Logistik, dann zeigt sich außerdem ein problematisches Rollenverständnis in der privat-öffentlichen Arbeitsteilung. Die kommunalen Akteure sehen sich häufig - nicht ohne eigenes Zutun - auf die Moderation privater Aktivitäten und Interessen reduziert. Die Gründe dafür liegen, neben der Komplexität des Gegenstandes, nur zum Teil in tendenziell ungünstigen äußeren Randbedingungen (Planungs- und Wirtschaftsklima). Es hat sicher auch mit dem sehr unterschiedlichen Problemdruck und daraus resultierenden Prioritätensetzungen in der Stadtpolitik zu tun, mit der Konfliktbereitschaft und Konfliktfähigkeit der kommunalen Akteure, mit ihrem Willen, sich ein schwieriges Thema zu eigen zu machen oder dies lieber zu lassen.

Damit stellt die Logistik in der Stadt nicht nur ein wichtiges ökologisches und städtebauliches Problem dar, sondern ist gleichzeitig auch durch manifeste Steuerungsgrenzen gekennzeichnet. Die Entwicklung einer "Stadtlogistik" - dieser Begriff steht für eine umfassende Handlungsstrategie zur Verbesserung von Abläufen und Verträglichkeit des Wirtschaftsverkehrs - ist insofern auf einem schmalen Grat angesiedelt: zwischen der realitätstreuen, illusionslosen Einschätzung der tragenden Zusammenhänge und Machtstrukturen einerseits und dem Gestaltungsanspruch der Planung andererseits. Ein solcher Anspruch ist angesichts der vielen Probleme zweifellos legitimiert, er sollte aber von seiner Konzeption her gut durchdacht sein.

Gegenstand und Problemsicht

In der Arbeit wurden Handlungsspielräume für einen stadtverträglichen Wirtschaftsverkehr benannt und konkrete Möglichkeiten zu ihrer Ausschöpfung aufgezeigt - überwiegend orientiert an der Problemsicht und Handlungskompetenz der Städte.

Damit ist die Absicht verbunden, die Funktionslogiken der beiden Teilsysteme "Logistik" und "Stadt", die heute offensichtlich nicht mehr miteinander übereinstimmen (im Gegensatz zu früheren Perioden der europäischen Stadtentwicklung), zumindest ansatzweise deckungsgleich zu machen. Gelingt dieser Versuch, dann könnte Güterverkehr überzeugend in die Vision einer ökonomisch und ökologisch lebensfähigen Stadt integriert werden.

Der Optimismus, daß dieses Ziel trotz der geschilderten Probleme und Restriktionen Aussichten auf Realisierung hat, beruht in diesem Fall auf folgenden Überlegungen: Zum einen eröffnen die neuen Informationstechnologien erweiterte Möglichkeiten der logistischen Steuerung (zumindest theoretisch, denkt man an die auf den zahlreichen Logistikmessen präsentierten neuen Produkte). Es müßte also technisch möglich sein, logistische Prozesse nicht nur an den Anforderungen einer zunehmend bunteren Warenwelt und teilweise abstrus hohen Kundenansprüchen ("möglichst billig zu jeder Zeit an jeden Ort...") zu orientieren, sondern auch an anderen Kalkülen, etwa am Ziel einer ungestörten Nachtruhe oder einer multifunktionalen Innenstadt. Zum anderen bleibt die Stadt weiterhin ein Experimentierfeld zur Entwicklung von Innovationen: Hier "brechen" sich die Transportketten, hier treten auch immer wieder diejenigen Funktionsprobleme der Logistik auf, über die sich gleichzeitig andere (ökologische, städtebauliche) Ansprüche artikulieren lassen.

Politische Regulierung

Das Handlungssystem der Stadtlogistik wird in Anlehnung an die Regulationstheorie als ein Gegenstand "politischer Regulierung" interpretiert. Damit ist ein umfassender Koordinations- und Regulationsmechanismus gemeint, durch den sich das System der Logistik im Stadtraum vermittelt und durch den die Akteure auf Probleme und Konflikte reagieren. Ausgangspunkt dieser Überlegung ist die Erkenntnis, daß ein stadtverträglicher Wirtschaftsverkehr nicht allein oder in erster Linie auf technischem Wege besorgt werden kann, sondern daß er in besonderer Weise vom spezifischen Zusammenwirken privater und öffentlicher Akteure abhängt. Kommunikation und Kooperation - etwa mit dem Ziel der Effizienzsteigerung in der Transportkette, der besseren Auslastung von Fahrten sowie Fahrzeugen, der Anpassung von Fahrzeugen oder Liefermodi an die stadträumlichen Gegebenheiten - treten hier also neben die Marktsteuerung durch Preis und Qualität bzw. neben die hoheitliche ordnungsrechtliche Steuerung. Dabei soll nicht verkannt werden, daß "weiche" Planungsinstrumente vermutlich erst dann ihre Wirkung entfalten, wenn sie komplementär durch ein entsprechend "hartes" Droh- und Sanktionspotential ergänzt werden können (planerische Flankierung). Die Kunst zeitgemäßer Planung besteht sicherlich darin, von diesem Mix auch angesichts wachsender ökonomischer Spannungen aktiv Gebrauch zu machen.

Als Bausteine einer Konzeption der Stadtlogistik werden sowohl traditionelle Planungsformen als auch Kooperationen zwischen den Unternehmen bzw. zwischen kommunaler Planung und Unternehmen empfohlen,aufbauendaufeinfachen,überschaubaren Maßnahmen der bau- und ordnungsrechtlichen Rahmensetzung. Daraus resultiert ein abgestuftes, relativ breites Handlungsspektrum zur Regelung logistischer Nutzungen. Es soll verhindern, daß im Praxisversuch gerade mit den anspruchsvollsten Schritten begonnen wird, die den höchsten Komplexitätsgrad und womöglich die geringste Erfolgswahrscheinlichkeit aufweisen. Öffentliche Planungsträger, vor allem aus Stadtentwicklungs- und Verkehrsplanung sowie Wirtschaftsförderung, sollten zunächst ihre originären bau-, planungs- und ordnungsrechtlichen Instrumente einsetzen.

Die Konzeption der Stadtlogistik wird deshalb ergänzt um zwei spezifische Vorschläge zum Einsatz von Instrumenten. Zur Bestimmung ökologischer oder städtebaulicher Qualitätsstandards für den Güterverkehr in der Neuplanung wird der Abschluß von Anliefervereinbarungen empfohlen. Damit könnte vor allem bei großvolumigen bzw. störungsempfindlichen Standorten möglichst frühzeitig Einfluß auf wichtige Parameter und Probleme der Logistik (zum Beispiel Fahrzeugeigenschaften, Lieferzeiten) genommen werden. Örtliche Güterverkehrsrunden können Interessenartikulation und Konfliktsteuerung fördern und damit wichtige Voraussetzungen zur notwendigen durchgängigen Optimierung entlang der Logistikketten schaffen (also mit möglichst allen relevanten Beteiligten). So werden verbindliche Rechtsetzungen des Städtebaus mit einer Verständigung der verschiedenen Akteure über diskursorientierte Verfahren kombiniert. Die praktische Umsetzung dieses Ansatzes wird auch als "arbeitsteiligregulative Kooperation" bezeichnet.

Fazit

Im Zentrum der weiteren Auseinandersetzung der Kommunen mit dem Thema Stadtlogistik sollten vor allem zwei Aufgaben stehen: "Systemwissen" über den Güterverkehr aufzubauen und Kooperationsprozesse in Gang zu setzen. Diese Prozesse bedürfen aber der planerischen Flankierung. Stellt die erfolgreiche Stadtlogistik zunächst auch nur ein Symbol für die Gestaltbarkeit des Verkehrs dar, dessen realen Gehalt man nicht überbewerten darf, mittelfristig dürfte sie praktisch ein Gewinn sein: verbesserte Erreichbarkeit, positives Wirtschaftsklima, Verkehrs- und Umweltentlastung. Die Verzahnung mit Handlungsfeldern wie Stadtmarketing oder Zentrenkonzepten verspricht zudem weitere ökonomische Vorteile.

Zu berücksichtigen bleibt allerdings die Tatsache, daß wachsender Güterverkehr sichtbarer Ausdruck für treibende Kräfte ist, die in der modernen Gesellschaft "hinter" diesem Phänomen stehen (Wettbewerb und Kostendruck, Technologieentwicklung, räumliche Arbeitsteilung und Ausdifferenzierung etc.). Das damit einhergehende Steuerungsproblem kann vermutlich von den Städten nur begrenzt oder nicht allein gelöst werden. Diese Aufgabe muß der nationalen und europäischen Verkehrs-, Infrastruktur- und Ordnungspolitik zukommen, in die sich die Kommunen mit entsprechenden Aktivitä-ten einfügen.

Der Autor ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am IRS - Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung, in Erkner bei Berlin.

Stufenkonzept zur Stadtlogistik (Beispiel Spedition/Handel)
 

Quelle: Markus Hesse, Wirtschaftsverkehr, Stadtentwicklung und politische Regulierung, Berlin 1998 (Difu-Beiträge zur Stadtforschung, Bd. 26).