Difu-Berichte 4/1998 - Urban Audit

Im Jahr 1997 hatte die Generaldirektion (GD) XVl der Europäischen Kommission das Projekt "Urban Audit" ausgeschrieben, den Zuschlag erhielt das britische Beratungskonsortium ERECO/ ECOTEC ("European Economic Research and Advisory Consortium"). Die Projektorganisation sieht ein ERECO-Kernteam vor, das durch ein Netz von "Korrespondenten" aus den EU-Mitgliedsstaaten verstärkt wird. Das Difu ist hierbei das nationale Korrespondenzinstitut für die Bundesrepublik Deutschland und organisiert die Kooperation mit den neun deutschen Städten, die von der EU für das Projekt ausgewählt worden sind: Berlin, Hamburg, Essen, Frankfurt am Main, Köln, Stuttgart, Leipzig, Dresden und München.

Mit dem Urban Audit-Projekt will die GD XVl einen Beitrag zur statistischen Messung der Lebensqualität im europäischen Großstadtvergleich leisten. Begründet wird das Vorhaben auch durch das zunehmende Interesse der EU an städtestatistischen Informationen, welche die Anforderung einer internationalen Vergleichbarkeit erfüllen. Darüber hinaus möchte die EU mit dem als Pilotprojekt gedachten "Urban Audit" den Städten dabei behilflich sein, verbesserte Grundlagen für internationale Städtevergleiche zu legen. Insofern sollen die Ergebnisse des vorerst auf eine Versuchsphase von zwölf Monaten angelegten Projekts in eine Einladung an alle europäischen Städte einmünden, sich künftig an diesem Städtevergleich zu beteiligen.

Im November 1998 ging Monika Wulf-Mathies - die amtierende Kommissarin der GD XVl - in ihrer Rede auf dem in Wien veranstalteten Urban-Forum auch auf das Urban Audit-Projekt ein: "Für die Stadtentwicklung wird es immer wichtiger, die Leistungen der eigenen Kommune zu bewerten und mit anderen Gemeinden vergleichen zu können. Kommunalpolitiker brauchen aussagefähige Indikatoren für die Bewertung ihres Infrastruktur- und Dienstleistungsangebots und Kennziffern für die Standortqualität. Die Kommission hat daher, auch auf Wunsch kommunaler Vertreter des Ausschusses der Regionen, ein Städte-Audit ins Leben gerufen, an dem sich bereits 58 Städte beteiligen. Forschungsarbeiten über Städteindikatoren sind auch im Fünften Forschungsrahmenprogramm vorgesehen, außerdem liefert die Europäische Umweltagentur Daten zur städtischen Umwelt. Mit Hilfe dieser Programme sollen vergleichbare Städtestatistiken geliefert werden, die ein europäisches Benchmarking erlauben und zu einem Wettbewerb um die besten Stadtkonzepte anregen."

Die Statistikämter der deutschen Urban Audit-Städte haben sich für die jetzt laufende Versuchsphase des Projekts in einer mit dem Difu kooperierenden Arbeitsgruppe des KOSIS-Verbundes im Verband Deutscher Städtestatistiker zusammengeschlossen. Die Interessen der deutschen Kommunalstatistik werden sich dann mit solchen EU-Zielen decken, wenn Kommunalstatistiker nicht nur als Datenlieferanten dienen, sondern unter Wahrung der Ziele der kommunalen Selbstverwaltung partnerschaftliche Beiträge zum Ausbau der europäischen Städtestatistik leisten können. Unter diesem Aspekt begrüßen die beteiligten Städte das Urban AuditProjekt auch als eine Möglichkeit, Kooperationswege mit der EU zu erproben, und mit dieser Perspektive ist das Projekt auch vom Statistischen Ausschuß des Deutschen Städtetages befürwortet worden. Darüber hinaus haben die Stadtspitzen der deutschen Untersuchungsstädte ihre Kooperationsbereitschaft auch gegenüber dem Städtenetz "Eurocities" zum Ausdruck gebracht, dessen Brüsseler Vertretung bei ihnen für eine Mitwirkung am Urban Audit-Projekt geworben hat.

Die von der EU gesetzten Vorgaben für die Versuchphase des Projekts beziehen sich auf die Auswahl der 58 Versuchsstädte und auf die als Indikatoren vorgesehenen statistischen Merkmale, die dem Vergleich der Lebensbedingungen dienen sollen. Darüber hinaus sollen zwei interessante weitere Vorgaben der räumlichen Differenzierung der Ergebnisse dienen:

Alle Untersuchungsstädte sollen den Versuch unternehmen, einen Teil der statistischen Informationen auch auf der Ebene von Stadtteilen nachzuweisen. Auf diese Weise sollen nicht nur Disparitäten zwischen den europäischen Städten sichtbar gemacht, sondern auch Einblicke in die Strukturen benachteiligter Stadtteile und ihre statistischen Abstandsmaße zu bessergestellten ermöglicht werden. Für diesen Projektbereich sind in Deutschland Verbindungslinien zu dem seit längerer Zeit vom Verband Deutscher Städtestatistiker betriebenen Vorhaben der Sammlung von Daten auf Stadtteilebene denkbar. Mit Nachdruck weisen die beteiligten Städte jedoch darauf hin, daß europäische Städtevergleiche nicht zu einer Diskriminierung benachteiligter Stadtteile führen dürfen. Unter diesem Aspekt wird gegenwärtig auch über eine geeignete Verschlüsselung der Stadtteildaten nachgedacht, da es für die Darstellung des Ausmaßes von Disparitäten innerhalb einer Stadt keiner mit Stadtteilbezeichnungen benannter geographischen Zuordnung bedarf.

Außerdem sollen zwei der deutschen Untersuchungsstädte auch den Versuch unternehmen, Daten über benachbarte Gemeinden zu liefern, um Umlandbeziehungen sichtbar zu machen. Es bedarf keiner Begründung, daß die Umlandverflechtungen einer Großstadt zentraler Teil ihrer Entwicklung sind. Offensichtlich ist es jedoch nicht einfach, für die Abgrenzung des Umlands einen methodischen Ansatz zu finden, der zugleich zwischen den europäischen Städten vergleichbar ist. Die hierfür von der EU und EUROSTAT bisher vorgegebenen Maße der Besiedlungsdichte in den Umlandgemeinden sind im bisherigen Projektablauf auch von anderen europäischen Städtevertretern stark kritisiert worden, weil sie in zu geringem Umfang auf die Ausprägung funktionaler Verflechtungen mit dem Umland reagieren.

An diesem Beispiel wird eine allgemeine Schwierigkeit des Urban Audit-Projekts sichtbar: Die meisten deutschen Städte verfügen bereits über mehr oder weniger ausgebaute statistische Informationssysteme. Für sie besteht nicht die von der EU in den Vordergrund gestellte Ausgangssituation, mit dem Aufbau vergleichbarer Informationssysteme zu beginnen, sondern die Aufgabe, bereits bestehende kommunale statistische Informationssysteme international vergleichbar zu machen. Keine Stadt wird allein um EU-Vorgaben zu entsprechen, auf den Betrieb von vor Ort unter Umständen langjährig bewährten statistischen Informationssystemen verzichten. Jede Stadt ist aber sehr wohl daran interessiert, ihr Informationssystem um eine europäische Dimension des Städtevergleichs zu erweitern.

Die Arbeitsplanung des Urban Audit-Projekts sieht drei jeweils auf vier Monate begrenzte Phasen vor. Im Herbst 1998 wurde die erste Phase abgeschlossen, die der Erkundung der statistischen Quellenlage auf lokaler und der jeweils nationalen Ebene diente. Es wird keinen Kundigen überraschen, daß bei einem solchen Vorhaben des internationalen Städtevergleichs mit einer Fülle von statistischen Definitionsproblemen bzw. Schwierigkeiten der unterschiedlichen Datenverfügbarkeit zu rechnen ist. Schon jetzt kann also davon ausgegangen werden, daß die vorgesehenen Tabellenwerke zum Städtevergleich ausführlicher Kommentierungen bedürfen, in denen auf diese Probleme gebührend aufmerksam gemacht wird.

Die zweite und jetzt laufende Projektphase wurde für die deutschen Projektpartner im Dezember 1998 mit einer Auftaktveranstaltung im Difu eingeleitet. Hierbei geht es um die Sammlung der statistischen Daten selbst, soweit sie den EU-Anforderungen entsprechend zur Verfügung stehen. Die deutschen Untersuchungsstädte haben sich dabei auf ein Verfahren geeinigt, das in einigen Grundzügen der Produktion des Statistischen Jahrbuchs Deutscher Gemeinden vergleichbar ist: In einem arbeitsteiligen Vorgehen übernimmt jede Untersuchungsstadt die "Federführung" für einen bestimmten Datenbereich nicht nur für die eigene Stadt, sondern zugleich für alle anderen Untersuchungsstädte. Parallel dazu wird vom Difu ein "Nationalbericht" erarbeitet, der mit den Städteberichten abzustimmen ist.

In der dritten Projektphase, die im Sommer 1999 abgeschlossen werden soll, werden die verschiedensten Ergebnisdarstellungen und Auswertungen im Städtevergleich folgen. Hierzu gehört unter anderem die Erarbeitung eines Handbuchs, das interessierten Städten, die nicht zu den bisher ausgewählten Untersuchungsstädten gehören, den Einstieg in das Projekt ermöglichen soll. Darüber hinaus hat die EU zugesichert, daß keine Publikation der Daten ohne die individuelle Zustimmung der beteiligten Städte erfolgen wird.

Insgesamt handelt es sich bei dem Urban Audit-Projekt nicht um den ersten Anlauf, internationale Städtevergleiche auf europäischer Ebene voranzubringen. So sammelt beispielsweise die Europäische Umweltagentur Umweltdaten für den europäischen Städtevergleich, die auch für das Urban Audit-Projekt von Bedeutung sind. Möglicherweise bietet das Projekt jedoch zusätzliche Chancen dafür, Kooperationswege der deutschen Kommunalstatistik mit der EU, aber auch mit anderen europäischen Städtestatistikern zu entwickeln und damit für eine Fortführung des Vorhabens über das gegenwärtige Pilotprojekt hinaus zu sorgen.

Schließlich sind sowohl Praktiker als auch Forscher an europäischen Städtevergleichen zunehmend interessiert, da sie helfen, über drei Arten von Fragen Auskunft zu geben, die jeweils ihre eigene Berechtigung haben: Was hat eine Stadt mit allen anderen Städten gemeinsam? Was hat eine Stadt mit bestimmten anderen Städten gemeinsam? Was hat eine Stadt an Besonderheiten, die sie mit keiner anderen Stadt teilt und die sie eben im statistischen Sinne "unvergleichbar" macht? Gerade bei der letzten dieser drei Fragen wird deutlich, daß ein Vergleich der städtischen Lebensbedingungen in Europa ohne den Beitrag der Statistik kaum sinnvoll bearbeitet werden kann, er aber auch Fragen aufwirft, die sich der allein statistischen Beantwortung entziehen. Auch das wissen jedoch gerade die Städtestatistiker selbst recht genau und ihre professionelle Sorge wird hier eher der sachkundigen Nutzung der von ihnen erarbeiteten statistischen Informationen durch Dritte gelten, als daß sie die Aussagekraft ihrer Daten überschätzen würden.

Die Leitung des Projekts liegt im Difu beim Institutsleiter Prof. Dr. Heinrich Mä-ding, die Leitung der kooperierenden KOSIS-Städtegruppe beim Leiter des Nürnberger Amts für Statistik und Stadtforschung Klaus Trutzel.