DIFU-Extranet
Difu-Berichte 4/1998 - Bodenpolitik und Grundsteuer
|
Bericht über ein Expertengespräch |
|||
|
Am 30.Oktober 1998 fand in Köln auf Einladung des Deutschen Städtetages, des Ministeriums für Bauen und Wohnen Nordrhein-Westfalen sowie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) ein Expertengespräch zum Thema "Bodenpolitik und Grundsteuer" statt. Eingeladen wurden dazu sechs Experten; weitere 40 Akteure aus Ministerien, Verbänden, Universitäten und Städten gehörten zum Diskutantenkreis. Kritik an heutiger Grundsteuer Die Grundsteuern auf das land- und forstwirtschaftliche sowie das übrige Grundvermögen haben den deutschen Städten und Gemeinden 1998 etwa 16 Milliarden DM in die Kassen gebracht. Das sind 15,6 Prozent des kommunalen Steueraufkommens. Trotzdem besteht Einigkeit darüber, daß die Ausgestaltung der Grundsteuern in ihrer jetzigen Form reformbedürftig ist. Die Kritik bezieht sich nicht auf eine Grundsteuer als Gemeindesteuer, sondern auf die Bemessungsgrundlage der Steuer, den Einheitswert, der bei Wohngebäuden im wesentlichen aus dem Ertrag des Gebäudes einschließlich des Grundstücks und bei Geschäftsgrundstücken überwiegend nach dem Sachwert berechnet wird. Dieser Einheitswert basiert in den alten Ländern auf der "Wertbasis 1964" und in den neuen Ländern, sofern vorhanden, auf der "Wertbasis 1935". Zwar ließe sich das in der Zwischenzeit gestiegene Preisniveau durch pauschale Veränderung der Steuermeßbeträge korrigieren, nicht aber die ganz erheblichen strukturellen Verzerrungen zwischen den einzelnen Grundstücksarten. Besonders gering belastet sind gegenwärtig Ein- und Zweifamilienhäuser, für Grundstücke mit alter Bebauung ist weniger zu zahlen als für vergleichbare Grundstücke mit Neubauten. Ein besonders schwerwiegender Mangel ist die geringe Belastung erschlossener und baureifer, aber gleichwohl nicht bebauter Grundstücke. Bodenpolitische Ziele Ziele einer bodenpolitischen Lenkungswirkung der neuen Grundsteuer sind nach Vorstellung der Städte, einerseits den Preisanstieg bei den Grundstücken zu mindern und andererseits die Mobilität der Grundstücke zu erhöhen. Auch eine bessere Auslastung der vorhandenen Infrastruktur und die Vermeidung von Abwanderungen ins Umland sind zu berücksichtigen. Eine Minderung des Preisanstiegs könnte durch die Reduzierung der Rentabilität des Haltens von Grundstücken erreicht werden, wenn gleichzeitig durch das vermehrte Angebot an Flächen die Überwälzungsmöglichkeit der neuen Steuer reduziert würde. Neue Modelle Vorgestellt wurden von den Experten vier Modelle für eine Grundsteuer neuer Art, deren Steuerbasis zum Teil ganz erheblich von der jetzigen Grundsteuer abweicht:
Alle Modelle gehen davon aus, daß den Gemeinden ein Hebesatzrecht oder andere Formen der örtlichen Festlegung der steuerlichen Belastung einzelner Grundstücksarten oder -gebiete zusteht. Zumindest für den Anfang soll die Summe der Steuern aller Gemeinden dem jetzigen Aufkommen entsprechen (Aufkommensneutralität). Bemessungsgrundlagen der Modelle Die Bemessungsgrundlage Fläche ist relativ leicht zu ermitteln, da sie katastermäßig erfaßt ist. Schon schwieriger ist es, die Nutzung von Flächen einzelner Grundstücke nach ökologischen Kriterien zu bestimmen, insbesondere dem Grad der Versiegelung von Flächen. Für die Bewertung des Bodens wird auf die Bodenrichtwerte zurückgegriffen. Diese werden nach § 196 BauGB von den Gutachterausschüssen bestimmt. Sie geben nur einen durchschnittlichen Lagewert wieder, der besondere Eigenschaften einzelner Grundstücke zum Beispiel hinsichtlich Größe, Unternutzung, Bodenbeschaffenheit und eventueller Altlasten nicht berücksichtigt. Bodenrichtwerte sind fiktiv, sie werden aber von den Eigentümern als Surrogat für fehlende Marktpreise akzeptiert. Die Nutzfläche bzw. der umbaute Raum von einzelnen Gebäuden ist teils in Steuerakten, teils in Bauakten vorhanden, allerdings nicht immer in einer einheitlichen Abgrenzung. Erhöhung der Mobilität Die Erhöhung der Mobilität sollte besonders in zwei Bereichen wirksam werden. Zum einen bei unbebauten baureifen Grundstücken, insbesondere Baulücken, die schon erschlossen sind, zum anderen bei Industrie- und Militärbrachen und sonstigen untergenutzten Grundstücken. Sollte es insgesamt bei der Vorgabe von aufkommensneutralen Steuereinnahmen bleiben, dann dürften die zu erwartenden Mobilisierungseffekte aber recht gering bleiben. Als Ausweg wurde daher mehrfach ein spezieller erhöhter Steuersatz oder eine entsprechende Steuermeßzahl für unbebaute baureife Grundstücke angesehen, ähnlich der schon Anfang der 60er Jahre für kurze Zeit geltenden Baulandsteuer C. Die erhöhten Steuersätze dürften dann aber nicht wie damals auf Wohngrundstücke beschränkt werden.
|
||
|
Weitere Informationen: Dr.-Ing. Michael Reidenbach |
Verfassungsmäßigkeit
Da in allen Vorschlägen das Steueraufkommen zumindest in der bisherigen Höhe den Gemeinden zufließen soll und auch jeweils ein eigenes Hebesatzrecht der Gemeinden vorgesehen ist, bestehen keine Konflikte zu Art. 28 Abs. 2 und zu Art. 106 Abs. 6 GG. Auch Lenkungswirkungen bodenpolitischer und ökologischer Art bei der neuen Grundsteuer sind verfassungsrechtlich gesehen unschädlich, solange diese Lenkungswirkungen im Gesetz benannt werden. Hauptmaßstab für die Beurteilung ist die Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG. Da bei den vorgelegten Modellen durch die Steuererhebung keine "Erdrosselung" im Sinne einer vermögensvernichtenden Wirkung auftritt - letztlich sei ja ein Verkauf des Grundstücks zur Steuerzahlung noch möglich -, scheint Art. 14 GG nicht tangiert zu sein, was in der Diskussion aber mit Hinweis auf den Schutz der Familie angezweifelt wurde. Auch der beim Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit der Vermögens- und Erbschaftsteuer formulierte Halbteilungsgrundsatz stellt keinen Hinderungsgrund dar, da das Aufkommen der neuen Grundsteuer zu klein ist, um Grundstücke wesentlich zusätzlich zu belasten. Lediglich bei einer Kumulierung von Bodenwertsteuer und Planungswertausgleich könnte im Einzelfall die Grenze überschritten sein, die nach Art. 14 GG noch zulässig ist. Die Bodenwertsteuer geht in ihrem Ansatz nicht von der tatsächlichen, sondern von der baurechtlich vorgesehenen Nutzung aus. Verfassungsmäßig scheint dieser Ansatz bis auf Extremfälle zulässig zu sein. Diese könnten zum Beispiel dann auftreten, wenn die vorgesehene Nutzung objektiv nicht realisiert werden kann. Als problematisch wird auch eine grundsätzlich unterschiedliche Behandlung von Grundstücken für Wohnen und Gewerbe angesehen. Verteilungswirkung Einen wichtigen Teil der Diskussion um die neuen Grundsteuermodelle machte die Frage der Verteilungswirkungen aus. Die Belastung durch die jetzige Steuer trifft formal zuerst die Grundeigentümer. Legt man die heute auf Boden und Gebäude bezahlte Grundsteuer nur auf den Boden um, dann zeigen Proberechnungen für die Städte Karlsruhe und Bocholt, daß generell die Gruppe der Gewerbegrundstücke von einer Umstellung auf eine reine Bodenwertsteuer erheblich profitieren würde, die Gruppe der Wohngrundstücke entsprechend mehr belastet würde. Auch innerhalb der einzelnen Gruppen käme es zu größeren Veränderungen der Zahlungen. So würden in der Gruppe der Wohngrundstücke tendenziell vor allem die Bauten in verdichteten Gebieten geringer, hingegen Ein- und Zweifamilienhäuser mehr belastet. Auch aus einer Modellrechnung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, das die Belastung der privaten Haushalte untersucht hat, geht ähnliches hervor. Noch stärker würde die Verlagerung von den Mehr- zu den Ein- und Zweifamilienhäusern in den Modellen betragen, welche nur die Grundfläche, auch in ihrer versiegelten Form, zugrunde legen. Besonders kraß würden die Veränderungen gegenüber der heutigen Steuerbelastung in den neuen Ländern ausfallen. Gegenüber dem heutigen Grundsteuerniveau wird es bei Einführung einer Bodenwertsteuer bei der personalen Verteilung höchstwahrscheinlich zu Belastungsänderungen kommen, die in einer größeren Zahl von Fällen Zuwächse von mehreren hundert Prozent erreichen können. Beim Modell B der FMK wären diese Ausschläge wahrscheinlich deutlich gemildert, da der Wert des darauf stehenden Gebäudes weniger stark schwankt als der reine Bodenwert, so daß bei Addition der Werte im Ergebnis eine gleichmäßigere Verteilung entstünde. Ob diese zusätzlichen Beträge weitgehend aus der "Portokasse" bezahlt werden können und ob dabei auftretende größere soziale Härten hingenommen werden müssen, blieb umstritten. In anderen Ländern wurde versucht, dieses Problem durch Übergangsregelungen zu mildern, etwa indem älteren Menschen eine erhöhte Steuer bis zum Lebensende gestundet wird. Die Wirkung einer neuen Grundsteuer hängt auch von ihrer Überwälzbarkeit ab. Heute macht die Grundsteuer im Mietwohnbau durchschnittlich 0,20-0,30 DM pro Quadratmeter im Monat aus (siehe Abbildung). Die Überwälzbarkeit wurde bei Neuvermietungen in Anbetracht der momentan zum großen Teil entspannten Lage auf dem Wohnungsmarkt als schwierig angesehen. Hingegen wurde bei bestehenden Verträgen aufgrund der II. Berechnungsverordnung von einer Überwälzung ausgegangen. Fraglich wird die Überwälzbarkeit allerdings dann, wenn die neue Steuer an Faktoren anknüpft, die keinen Bezug mehr zu Leistungen der Gemeinde unterstellen, wie etwa bei der Flächennutzungssteuer. Administrierbarkeit Auch mittels einer Grundsteuerreform soll eine Verschlankung des Staates erreicht werden. Dazu muß die Bewertung von einer individuellen Bewertung der Grundstücke zu einer stark typisierenden Bewertung verändert werden. Ein Ansatz dazu wäre die weitere Verdichtung von Bodenrichtwerten zu ganz wenigen Werten. Probleme scheinen derzeit vor allem bei der Bewertung der landwirtschaftlichen Flächen in den Städten sowie der flächendeckenden Ausweisung von Bodenrichtwerten in einigen ländlichen Regionen zu geben, beides ist aber letztlich ein Übergangsproblem. Mit der stark typisierenden Bewertung des Bodens könnte auch ein Personalabbau bei den Bewertungsstellen der Finanzämter erreicht werden. Auswahl der Modelle In der Diskussion wurden vor allem das Modell der reinen Bodenwertsteuer sowie das Modell B der FMK favorisiert. Beide weisen Stärken und Schwächen auf. Ein abschließendes Urteil ist noch nicht möglich. Offene Fragen Trotz intensiver Diskussion bleiben eine Reihe von Sachfragen offen, die vor einer erneuten Diskussion geklärt werden sollten:
|
