Kommunale Standards in der Diskussion

Setzung und Abbau von Standards am Beispiel der Kindergärten

Einführung
Die deutschen Kommunen klagen seit längerer Zeit über zu hohe Standards, die von dritter Seite gesetzt werden, aber von ihnen bei Bau, Betrieb und Verwaltung ihrer Einrichtungen beachtet werden müssen. Kindergärten stellen einen Aufgabenbereich der Kommunen dar, für den sehr viele Standards gelten und in dem die Städte, Gemeinden und Landkreise durch den neuen Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz unter besonderem Druck stehen, trotz größter Knappheit der finanziellen Mittel das Leistungsangebot noch auszuweiten.

Der Begriff Standard läßt sich vielschichtig interpretieren. In der Diskussion wird er zumeist als "verpflichtende Vorgaben jedweder Art aus jedwedem Anlaß für kommunales Handeln" (Held/Schäfer) angesehen. Gerade im Hinblick auf die Haushaltskonsolidierung muß die Standarddiskussion aber auch solche Vorschriften und Regeln einbeziehen, die durch vom Rat gefaßte Beschlüsse oder verwaltungsinterne Anweisungen erstellt werden.

Die Ziele für die Einführung von Standards können mannigfaltig sein. Vereinfachend lassen sich vier Hauptgruppen - Sicherheitsstandards, soziale Standards, Rationalisierungsstandards und ästhetische Standards - unterscheiden. Eine weitere Differenzierung ist die Aufteilung in Personal, Sach- und Verwaltungsstandards. Standards werden durch viele sozioökonomische, technische und politische Faktoren beeinflußt; sie bleiben im Laufe der Zeit nicht gleich, sondern verändern sich. Die meisten Standards im öffentlichen Bereich sind Input-Standards, das heißt, es wird nicht die zu erreichende Leistung festgelegt, sondern gehofft, durch bestimmte Inputs die gewünschte Qualität der Leistung zu erreichen.

Das Angebot "Kindergarten" wird durch ein Bündel von Standards bestimmt. Diese Standards werden von zahlreichen Institutionen formuliert, die unterschiedlich legitimiert sind, Standards zu setzen. Die Durchsetzung der Standards geschieht häufig auf Umwegen, z.B. durch den Verweis auf Gesetze, in einigen Fällen auch durch die Rechtsprechung. Neben Bund und Ländern sind im Kindergartenbereich vor allem die Gemeindeunfallversicherer hervorzuheben, die ähnlich wie die Berufsgenossenschaft die Sicherheit am Arbeitsplatz der Kommunalbeschäftigten, aber auch die der Kinder in kommunalen Kindergärten überwachen. Zu den wichtigen Standardsetzern gehören private Organisationen wie das DIN, Deutsches Institut für Normung e.V., die viele, hauptsächlich technische Standards (Normen) formulieren. Zu erwähnen sind noch die zahlreichen privaten Organisationen, die sich vor allem dem Thema "Kindergärten" widmen sowie die Gewerkschaften, welche vor allem die Interessen der Erzieherinnen vertreten. Schließlich ist insbesondere die Rechtsprechung zu nennen, die zwar keine eigenen Standards schafft, aber durch Heranziehung von technischen Normen bei der Beurteilung von Tatbeständen und der Interpretation des unbestimmten Rechtsbegriffs "Wohl des Kindes" bestimmte Standards für verbindlich erklärt oder ablehnt.

Die an der Standardsetzung beteiligten Institutionen befassen sich zumeist mit voneinander abgegrenzten Arbeitsfeldern, die jedoch untereinander vielfältige Verflechtungen aufweisen. Dabei können im wesentlichen nur die in Gesetzen oder Satzungen festgeschriebenen Beziehungen zwischen den einzelnen Organisationen festgehalten werden; über die informellen Verflechtungen, insbesondere bei den "Fachbrüderschaften", kann nur gemutmaßt werden.

Auch die Kommunen sind selbst Handelnde in diesem Prozeß der Standardsetzung, da sie zum einen in den Entscheidungsgremien einiger anderer Standardsetzer sitzen oder sitzen könnten, zum anderen selbst durch Satzungen oder Leistungen Standards nach außen hin vorgeben oder für ihre Verwaltungskoordination nach innen erlassen.

Bund und Länder als Standardsetzer
Der Bund gibt im Kindergartenbereich im Gegensatz zum Umweltschutz nur wenige Standards vor; mit dem Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz setzte er den wichtigsten Standard, der im Herbst 1995 durch eine Gesetzesänderung konkretisiert wurde. Mit der Durchsetzung des sofortigen Rechtsanspruchs für alle Dreijährigen auf einen Kindergartenplatz ab 1999 - bis zu diesem Zeitpunkt gibt es Zwischenlösungen - wurde den örtlichen Trägern der Jugendhilfe eine große Bürde auferlegt. Wie groß der tatsächliche gegenüber dem rechnerischen Bedarf an Plätzen ist, bleibt unklar, da erhebliche Unsicherheiten darüber bestehen, wieviele Eltern ihre Kinder in Kindergärten schicken wollen.

Hauptstandardsetzer im Kindergartenbereich sind die Länder, die zumeist Mindeststandards vorschreiben. Die Regelungsdichte ist jedoch von Land zu Land sehr unterschiedlich, das heißt, ein Land kann offensichtlich auch mit relativ wenig Regelungen auskommen. Zum Teil werden auch nur Empfehlungen gegeben. Einige politisch gesetzte Standards sind aber fast durchgängig vorhanden. Sie beziehen sich vor allem auf

Die beiden ersten Standards sind dabei die bedeutenderen. Der Flächenstandard wird in der Realität zumeist überschritten. Auffällig sind bei einem Vergleich der Regelungen in den einzelnen Ländern nicht nur die erwähnten Unterschiede in der Regelungsintensität, sondern auch in der effektiven Versorgung mit Plätzen und vor allem auch in der qualitativen Ausstattung der Plätze.

Die vom Land gesetzten Standards können sehr zahlreich sein. Auf die meisten von ihnen kann jedoch verzichtet werden, da sie entweder schon in anderen Regelungen zu finden sind (z.B. im Hygienebereich) oder aber die Standardsetzer nicht zur Kenntnis nehmen, welche Anforderungen heute von den Eltern selbst, aber auch von Erzieherinnen und den Jugendämtern an Kindergärten gestellt werden. Kindergärten ohne Garderobenhaken oder eine ausreichende Zahl an Toiletten und Waschbecken sind heute kaum vorstellbar.

Ein großer Teil der Standards der Länder wird nicht in Gesetzen und Verordnungen, sondern durch interne Verwaltungsvorschriften gesetzt. Diese kommen insbesondere bei der Genehmigung zur Einrichtung eines Kindergartens, aber auch bei der laufenden Aufsicht zur Geltung und sind kaum von außen kontrollierbar. Bei ihrer Interpretation kommt es immer wieder zu Streitigkeiten zwischen den Beteiligten. Wenn eine Standardsenkung nicht möglich ist, sollten, statt kleinlicher Kontrollen, den Betreibern der Kindergärten zumindest großzügige Spielräume bei der Umsetzung der Standards zugestanden werden, wie sie bei der flexiblen Standardinterpretation für kleinere Kindergärten in einigen Ländern zu finden sind.

Andere Standardsetzer
Neben den Standards der Länder und des Bundes gibt es relativ wenige, die speziell auf die Situation in den Kindergärten abzielen. S. sind, abgesehen von den Regelungen in den Kindergartengesetzen usw., kaum eigene technische Standards festgelegt worden. Es genügen im allgemeinen die üblichen Regeln des Bauens oder der Sicherheit für Gebäude mit ähnlicher Publikumsstruktur und ähnlichem Gefährdungspotential; eine besondere Gefährlichkeit, die zur Ausbildung von eigenen Standards geführt hätte, ist im Kindergartenbereich offensichtlich nicht gegeben.

Die Rolle der Gemeindeunfallversicherer als Standardsetzer und -durchsetzer wird zumindestens im Kindergartenbereich überschätzt. Kritik an ihrem Prüfverhalten ist zum Teil nur Ausdruck des allgemeinen Unbehagens an einer zu großen Normierung in einer technisierten Welt. Die Bedeutung der Haftungsbefreiung des Personals durch die Arbeit der Gemeindeunfallversicherer wird vielfach nicht genügend gesehen. Folgen von Standardveränderungen

Wer Standardveränderungen wünscht, sollte sich auch mit den möglichen Folgen auseinandersetzen. Niedrigere technische Standards können z.B. auch höhere Schadensrisiken bedeuten, müssen diese aber nicht zur Folge haben. Umgekehrt werden bei einer Einführung oder Erhöhung einzelner Standards kaum quantitative Nutzenüberlegungen angestellt. In der Regel wird nur behauptet, daß ein höherer Standard auch einen höheren Nutzen erbringe. Generell läßt sich feststellen, daß die Folgen von Veränderungen bei Personal- und Sachstandards bisher nur mangelhaft untersucht worden sind. Dies etwa bei der Frage, was die Erhöhung der Gruppenstärke im Kindergarten um zwei oder drei Kinder bedeutet. Auch der Zusammenhang zwischen dem Angebot an Kindergartenplätzen (Öffnungszeiten!) und der Berufsausübung von Frauen wird zwar verbal betont, ist aber noch nicht empirisch nachgewiesen.

Am ehesten lassen sich noch die betriebswirtschaftlichen Kosten für den Bau und den Betrieb von Kindergärten feststellen. Economies of scale, also Einsparungen durch Massenfertigung, sind vor allem beim Bau vorhanden, werden jedoch bisher zuwenig genutzt, obwohl einige Städte sehr kreative Lösungen gefunden haben.

Die relative Unfallhäufigkeit in Kindergärten ist in den letzten Jahren wahrscheinlich gestiegen. Es erscheint daher notwendig, sich auch den Zusammenhang von Sicherheitsstandards und Verletzungsrisiken klarzumachen. Nur ein Teil dieses Risikos hat mit der Ausstattung der Gebäude und den Geräten zu tun, andere Faktoren wie das Verhalten der Kinder scheint ebenfalls einen wichtigen Einfluß auf das Verletzungsrisiko zu haben.

Ob hauptsächlich neue Standards für zu teures Bauen verantwortlich zu machen sind, ist unklar, da auch im Kindergartenbereich sehr unterschiedliche Baulösungen zu unterschiedlichen Baukosten pro Quadratmeter realisiert werden. Es fehlen häufig Zielvorgaben, die klar beschreiben, welche alternativen Nutzungen die Gebäude in Zukunft haben könnten. Ansätze zum Standardabbau

Vor diesem Hintergrund wurden zahlreiche Ansätze entwickelt, die sich mit der Reduzierung von Standards beschäftigen. Viele Bundesländer haben im Vergleich zu früher die Zahl der Vorschriften reduziert. Die Ergebnisse der verschiedenen Reformaktivitäten lassen sich an zwei Formen strategischen Vorgehens exemplarisch darstellen. Die pauschale Aussetzung von Standards hat, wie das Baden-Württemberger Beispiel zeigt, kaum eine sinnvolle Wirkung, solange nicht ein effektiver Spielraum für die Kommunen und freien Träger geschaffen wird. Auch werden sinnvolle Elemente früherer Regelungen bei der pauschalen Aussetzung automatisch negiert. Bessere Chancen zu einer vernünftigen Regelung liegen in dem zweiten Modell der Auseinandersetzung mit einzelnen Regelungen, für welches sich das Land Nordrhein-Westfalen entschieden hat. Dies ist jedoch auch die mühseligere Lösung. Hierbei geht es vor allem darum, die Vorgaben des Landes zu minimieren, um so den Trägern in ihrer Eigenverantwortung den größtmöglichen Freiraum zu schaffen. Freilich taucht auch hier das Problem auf, daß es sich in der Regel dabei nur um einen momentanen Befreiungsschlag handelt und im Laufe der Zeit das Geflecht der Regelungen sehr schnell nachwachsen kann, wie die Periode der achtziger Jahre in Nordrhein-Westfalen verdeutlicht.

Es erscheint jedenfalls notwendig, die Aufstellung von Standards, falls sie denn erforderlich sein sollten, einem permanenten Kontrollprozeß zu unterziehen und durch Begrenzung der Geltungsdauer einer periodischen Überprüfung zu unterwerfen. Ob es gelingt, das erneute Entstehen eines Standardgestrüpps durch solche institutionellen Regelungen wenn schon nicht ganz zu beschneiden, so doch wenigstens zu drosseln, wird sich erst noch erweisen müssen. Auch diese eben vorgeschlagenen Regelungen betreffen nur die vom Land direkt eingeführten Standards. Weitere Aktivitäten zur Standardsenkung werden in den übrigen standardsetzenden Bereichen erforderlich sein. Insbesondere sind dort die kommunalen Spitzenverbände gefordert, da eine Wahrnehmung des kommunalen Interesses in der Regel die Möglichkeiten der einzelnen Kommune übersteigt. Stärker als bisher werden sich die Spitzenverbände auch mit den Folgen der Rechtsprechung und mit den Tätigkeiten der Gemeindeunfallversicherer im Interesse ihrer Mitglieder befassen müssen.

Standards und Sparen
Kindergärten müssen wie alle sonstigen Aktivitäten in die allgemeinen strategischen Sparüberlegungen der einzelnen Kommunen einbezogen werden. Trotz des weiteren Ausbaus der Kindergärten aufgrund des Rechtsanspruchs besteht keine A-priori-Vermutung, daß dort kein Sparpotential vorhanden sei. Die Umfragen des Deutschen Städtetags verdeutlichen, daß einerseits der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz bei der Verteilung der Personalstellen und übrigen finanziellen Mittel für die Kindergärten eine Sonderstellung schafft, andererseits hier aber auch häufiger zu Sparmaßnahmen wie der Vergrößerung der Gruppenstärke gegriffen wird.

Sparen heißt auch, eigene Standards kritisch zu überprüfen. Insbesondere beim Bau neuer Kindergärten müssen die durchaus vorhandenen Möglichkeiten zum Sparen ausgereizt werden. Entsprechende Ansätze lassen sich schon in vielen Städten erkennen. Dazu gehören die Entscheidungen "bauen oder mieten", eine Überprüfung der Ausstattungsstandards und die Prüfung, ob eine stärkere Vereinheitlichung beim Bau der Kindergärten möglich ist. Die Strategie der Städte sollte auch auf die Aktivierung von Eltern-Kinder-Initiativen, Betriebskindergärten u.ä. setzen, weil hierbei ebenfalls Einsparungen erreicht werden können.

Auch die freien Träger müssen Sparmaßnahmen ergreifen. Diese Forderung gilt insbesondere dann, wenn die Kommune an der Finanzierung von Kindergärten freier Träger auf der Basis individueller Abrechnungen beteiligt ist. Standardsenkungen können somit zum Sparen in den Kommunen beitragen, wenn auch nicht immer in dem erhofften Maße. Um längerfristig Erfolg zu haben, müssen sich die Kommunen einerseits mehr als bisher in die Standardsetzungsprozesse einschalten, zum anderen sollten vor allem die Länder, aber auch die anderen Standardsetzer ihre Standards einer regelmäßigen Überprüfung möglichst unter Heranziehung der betroffenen Kommunen unterziehen. Schließlich muß in stärkerem Maße als bisher Vertrauen zwischen den politischen und fachlichen Standardsetzern und den Kommunen aufgebaut werden. Erstere müssen erkennen, daß die Kommunen auch ohne externe Standards in eigener Verantwortung gegenüber Kindern und Eltern Kindergärten vernünftig bauen und betreiben können.

Weitere Informationen:
Dipl.-Volkswirt Michael Reidenbach
Telefon: 030/39001-295