Difu-Berichte 3/2005 - Soziale Stadt: Ergebnisse der bundesweiten Zwischenevaluierung

Zweiter Fachpolitischer Dialog zur Sozialen Stadt

Ergebnisse der bundesweiten Zwischenevaluierung und Empfehlungen zum Ergebnistransfer

Mit der Veranstaltungsreihe "Fachpolitische Dialoge zur Sozialen Stadt" eröffnete das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) im November 2003 die zweite Phase der Forschungsbegleitung zum Programm "Soziale Stadt". Damit wurde eine Diskussionsplattform für den Informations- und Erfahrungsaustausch geschaffen. Während auf dem "Ersten Fachpolitischen Dialog" am 20. November 2003 die Ergebnisse der Programmbegleitung durch das Difu und der Untersuchungsansatz zur bundesweiten Zwischenevaluierung des Programms "Soziale Stadt" durch das beauftragte Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH (IfS) präsentiert wurden, standen auf dem "Zweiten Fachpolitischen Dialog" am 14. Oktober 2004 die Ergebnisse dieser Zwischenevaluierung sowie die auf ihnen basierenden Empfehlungen zur Weiterentwicklung des Programms und seiner Umsetzung im Mittelpunkt.

Zwischenbilanz zum Programm Soziale Stadt

Bund und Länder haben 1999 die Städtebauförderung um das Programm "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die soziale Stadt" (kurz: Soziale Stadt) ergänzt, um der sich verschärfenden sozialen und räumlichen Spaltung in Städten und Gemeinden gegenzusteuern. Mit diesem auf Partizipation, Integration und Kooperation angelegten Programm wird gegenwärtig in 363 Programmgebieten ein neuer Politikansatz der Stadtteilentwicklung gefördert. Daran sind 252 Städte und Gemeinden beteiligt.

Zu den Besonderheiten des Programms gehört, dass von Beginn an in dem Leitfaden der Bauministerkonferenz (ARGEBAU) zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt die Evaluierung als fester Bestandteil der "Integrierten Handlungskonzepte" etabliert wurde. Nach gut fünf Jahren der Programmumsetzung liegen nun nicht nur Evaluierungsergebnisse zur Sozialen Stadt auf Länderebene vor (in mehr als der Hälfte der Bundesländer: Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein- Westfalen, Saarland), sondern auch die Ergebnisse der bundesweiten Zwischenevaluierung, die im Auftrag des BMVBW, vertreten durch das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), vom IfS in den Jahren 2003/2004 erarbeitet wurde.

Ziel des BMVBW für diese "Zwischenbilanz" war es, "dass ein unabhängiges Institut ,mit dem Blick von außen’ das Programm beurteilt, Hemmnisse der Programmumsetzung aufdeckt und uns Hinweise zur Optimierung gibt" (Achim Großmann, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen). Dieses Verfahren wurde durch eine vom BMVBW berufene "Experten- und Steuerungsgruppe zur Zwischenevaluierung", zusammengesetzt aus Vertreterinnen und Vertretern von Städten und Gemeinden, des Deutschen Städtetages, der für die Programmumsetzung zuständigen Bundes- und Länderressorts sowie der Wissenschaft, begleitet. Dies betraf sowohl Ausschreibung und Auswahl der Gutachter als auch die Diskussion des Untersuchungsansatzes, der Auswahl von Fallstädten und von Zwischenergebnissen.

Parallel zur Erarbeitung der Zwischenevaluierung - so der Parlamentarische Staatssekretär Achim Großmann - wurden bereits mehrere Impulse in Gang gesetzt, um das Programm "voranzubringen":

• seine Verankerung neben dem Stadtumbau im Baugesetzbuch, von der sich der Bund eine stärkere Unterstützung der Bündelung erhofft
• das Plädoyer für die Städtebauförderung als gesamtstaatliche Aufgabe im Rahmen der Föderalismusdebatte
• die Absicherung der Bundesfinanzhilfen für die Soziale Stadt in Höhe von jährlich rund 70 Mio. Euro bis zum Ende des ersten Jahrzehnts, von denen 0,2 Prozent für Forschungsbegleitung eingesetzt werden können.

Ergebnistransfer im Rahmen des Zweiten Fachpolitischen Dialogs

Auf dem Zweiten Fachpolitischen Dialog ging es auf Basis der Evaluierungsergebnisse um Folgerungen und Empfehlungen für die Weiterentwicklung des Programms Soziale Stadt und die Umsetzung der integrierten Stadtteilentwicklung. Diese Fragestellung stieß bei den etwa 130 Teilnehmerinnen und Teilnehmern (Akteure der Sozialen Stadt, Politik, Fachverbände und Fachöffentlichkeit) auf große Resonanz. Nach der Präsentation von Ergebnissen und Empfehlungen durch das IfS standen die Konsequenzen, die aus Sicht der zur Begleitung der Zwischenevaluierung eingerichteten Experten- und Steuerungsgruppe sowie von Bund, Ländern und Gemeinden, Politik und Fachöffentlichkeit aus den Evaluierungsergebnisse zu ziehen sind, im Mittelpunkt der Diskussion.

Als unmittelbare Folgeaktivitäten nach Abschluss der Zwischenevaluierung auf Bundes- und Landesebene kristallisierten sich folgende heraus:

• Die Länder verständigten sich mit dem Bund darauf, den Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt im Frühjahr 2005 auf Basis der vorliegenden Evaluierungsberichte zu aktualisieren und zu präzisieren. Dies betrifft unter anderem die stärkere Fokussierung einzelner Handlungsfelder (Schule und Bildung, Integration von Migrantinnen und Migranten sowie Lokale Ökonomie), Erarbeitungshinweise für die Integrierten Entwicklungskonzepte (bisher "Integrierte Handlungskonzepte"), stärkere Betonung von Evaluierung und Monitoring sowie Forschungsbegleitung und Erfahrungsaustausch. Nach Abstimmung in der Projektgruppe Soziale Stadt der Bauministerkonferenz wird der neue Leitfaden unter http://www.sozialestadt.de abrufbar sein.
• Bund und Länder aktualisieren den Text zur Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung, in der jährlich inhaltliche und finanzielle Rahmenbedingungen der Städtebauförderung festgelegt werden. In die aktuelle VV Städtebauförderung 2005 wurde die "Integration von Migrantinnen und Migranten" als Aufgabe der Sozialen Stadt explizit aufgenommen.

Das BMVBW unterstützt außerdem die Überlegungen in der Föderalismuskommission, Art. 104 a Abs. 4 Grundgesetz mit seinen engen Vorgaben zu reformieren, um eine Erweiterung der Bundesfinanzhilfen auf "investitionsfördernde Maßnahmen" zu ermöglichen. Diese Anstrengungen sind mit dem Ende der Föderalismusdiskussion erst einmal auf Eis gelegt.

Appelle in der Diskussion richteten sich einerseits darauf, dass der vorhandene Gestaltungsrahmen des Programms Soziale Stadt besser genutzt werden sollte; hier wurde auf länderspezifische Unterschiede in der Handhabung hingewiesen. Andererseits standen Überlegungen im Vordergrund, wie durch Anreize, Orientierungshilfen und Instrumente eine Optimierung der Programmumsetzung erreicht werden kann.

Als strategische Schlüsselthemen für die Weiterentwicklung des Programms Soziale Stadt zeichneten sich in der Diskussion Fragestellungen zu Ressortkooperation und Ressourcenbündelung, Integrierten Handlungskonzepten, Ansätzen zur Verstetigung sowie der Aufbau von sozialräumlichen Monitoringsystemen ab. Die vom IfS vorgetragene Forderung, bei den inhaltlichen Schwerpunkten der zukünftigen Programmumsetzung eine stärkere Konzentration auf die Handlungsfelder Bildung, Integration sowie Lokale Ökonomie und Beschäftigung zu legen, erfuhr große Unterstützung durch das Plenum.

Folgerungen für strategische Handlungsfelder

Ressortkooperation und Ressourcenbündelung

Einvernehmen besteht darüber, dass die Integration der Ressortpolitiken auf allen Ebenen zwar als Kernstück des Programms Soziale Stadt gilt, sich aber in der Praxis noch als Achillesferse der Umsetzung erweist. Das Handeln quer zu den Ressortgrenzen kann noch verbessert werden. Offen bleibt in der Diskussion, wie und von wem Anreize zur intensiveren ressortübergreifenden Kooperation und Koordination geschaffen werden können. Bund und Länder sehen sich aber in der Verpflichtung, "bessere Rahmenbedingungen für die Bündelung auf kommunaler Ebene" zu schaffen. Von mehreren Seiten wird der besondere Appell an den Bund gerichtet, hier "erneut einen politischen Impuls zu setzen" und das Programm stärker in den anderen Fachressorts des Bundes zu verankern.

Angesichts der gelungenen Kooperation mit dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) (Programmplattform "Entwicklung und Chancen junger Menschen in Sozialen Brennpunkten"/ E & C) wird die fehlende Kooperation mit anderen Fachressorts auf Bundesebene beklagt, vor allem eine fehlende Abstimmung mit dem Investitionsprogramm "Zukunft Bildung und Betreuung" des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF).

Integrierte Handlungskonzepte

Sowohl in den Ergebnissen der Zwischenevaluierung als auch in der Diskussion findet der integrierte Ansatz des Programms, wie er in den Integrierten Handlungskonzepten (im Baugesetzbuch: Integrierte Entwicklungskonzepte) zum Tragen kommt, breite Zustimmung und Bestätigung. Allerdings werden Defizite hinsichtlich einer konsistenten Strategieentwicklung, insbesondere der Ableitung, Formulierung und Operationalisierung der Ziele gesehen, die häufig zu abstrakt bleiben.

Verstetigungskonzepte

Übereinstimmung besteht darin, dass das explizite Ziel, der Aufbau von langfristig sich tragenden Strukturen, besondere Kraftanstrengungen und Zeit erfordert. Deshalb wird die frühzeitige Erarbeitung von Konzepten für die Verstetigung der erreichten Verbesserungen und den (phasenweisen) Abschluss der Förderung herausgestellt.

Aufbau eines programm- und sozialraumbezogenen Monitoring

Der Aufbau von Monitoringsystemen wird von vielen Seiten befürwortet, sollte aber stärker programmübergreifend (Soziale Stadt, Stadtumbau, traditionelle Städtebauförderung) organisiert sein, so dass Indikatorensysteme allgemein nutzbar sind. Der Aufund Ausbau von Monitoringsystemen in den Kommunen kann auch aus den Bundesfinanzhilfen finanziert werden. Betont wird weiter, dass es dabei sowohl um den Einsatz qualitativer als auch quantitativer Methoden zur Beobachtung von Entwicklungen und Programmfortschritten gehen muss.

Soziale Stadt bleibt "Lernendes Programm"

Vor dem Hintergrund der Komplexität des Programms und seines weitgehend experimentellen Charakters soll aus Sicht vor allem der Experten aus der Steuerungsgruppe das Programm weiterhin als "lernendes Programm" verstanden werden. In diesen Zusammenhang gehören die Organisation des kontinuierlichen Erfahrungsaustauschs und Wissenstransfers auf Bundes- und Landesebene beispielsweise durch Transfer- und Servicestellen, die Unterstützung der Umsetzung durch Programmbegleitung und Begleitforschung sowie die Einrichtung von Begleitsystemen wie Evaluierung und Monitoring (inzwischen in den Leitfaden der ARGEBAU aufgenommen).

Akzentuierung zentraler Handlungsfelder

Schule und Bildung

Unbestritten erweist sich die Bildungssituation in den Programmgebieten der Sozialen Stadt häufig als dramatisch. Schulen gelten als Schlüsselinstitutionen in den Quartieren, als die Institutionen, mit denen eine soziale Isolierung von Kindern und Jugendlichen in eher demotivierenden Armutsmilieus durchbrochen werden kann. Es wird die Notwendigkeit bestätigt, dass in den benachteiligten Stadtteilen ein offensives gebietsbezogenes Bildungsmanagement aufgebaut werden muss. Dabei soll es stärker als bisher um eine integrierte Sozial-, Familien-, Jugend- und Bildungspolitik gehen. Die Übergänge von vorschulischer Betreuung, Schule und Beruf müssen mehr Beachtung finden und Schulen, Betriebe, Kinder- und Jugendhilfe sowie Quartiermanagement stärker in vernetzte Strukturen eingebettet werden.

Die Bundestransferstelle hat das Thema in der 16. Ausgabe der "Soziale Stadt Info" (März 2005) aufgegriffen. Auch die Fachtagung zur Sozialen Stadt am 30. Mai in Berlin war dem Thema "Bildung im Stadtteil" gewidmet. Diese Veranstaltung ist in Band 11 der "Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt" dokumentiert ( pdf html). Ziel dieser Tagung war es, Strategien zur Bildungsförderung in benachteiligten Stadtteilen zur Diskussion zu stellen, innovative Projekte zu präsentieren und eine stärkere Vernetzung zwischen integrierter Stadtteilentwicklung und Bildungsarbeit zu unterstützen.

Integration von Migrantinnen und Migranten

Als "eine der ganz großen Zukunftsfragen für unsere Städte" wird angesehen, inwieweit es gelingt, leistungsfähige Konzepte für die Integration von Migrantinnen und Migranten zu entwickeln und zu realisieren. Dabei geht es vorrangig zunächst auch darum, sich über die Ziele einer Integrationspolitik in den Kommunen und Quartieren zu verständigen. Erschwert werden das Zusammenleben in den Stadtteilen und die Herausbildung einer intensiven Quartiersöffentlichkeit auch dadurch, dass sich die Einbindung von Haushalten mit Migrationshintergrund und Migrantenorganisationen als schwierig erweist. Eine "multikulturelle Stadtpolitik und Stadtteilpolitik" erfordert Orientierungshilfen, Rahmenbedingungen und Instrumente von Bund und Ländern und könnte durch die Förderung von Modellvorhaben unterstützt werden.

Lokale Ökonomie und Beschäftigung

Bisher ist es noch nicht ausreichend gelungen, die Wirtschaftsförderung zu einem relevanten Teil auf die kleineren lokalen Unternehmen umzulenken, die eine wichtige Bedeutung für die Stärkung der Quartiere haben. Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern und auch die Arbeitsämter/ jetzt Arbeitsagenturen waren und sind in die Strategien der Sozialen Stadt noch viel zu wenig eingebunden. Für das Handlungsfeld Lokale Ökonomie und Beschäftigung wird ein Schwerpunkt bei der Bestandssicherung der Unternehmen gesehen. Zudem erscheint es besonders wichtig, die Effekte der Arbeitsmarktreform (Hartz IV) für die Situation in den Programmgebieten zu analysieren.

Dauerhafte Absicherung integrativer Stadtteilentwicklung

Aus den Diskussionen des Zweiten Fachpolitischen Dialogs und aus den anschließenden öffentlichen Debatten (am 20. Januar 2005 Plenardebatte im Deutschen Bundestag zum Antrag der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN "Das Programm 'Soziale Stadt' weiterentwickeln und ausweiten", am 13. April 2005 Anhörung vor dem Ausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen des Deutschen Bundestags zum Programm Soziale Stadt) wird deutlich, dass der integrative Ansatz des Programms als grundlegend angesehen, jedoch durchaus noch nicht von allen Beteiligten im notwendigen Maße getragen und befördert wird. Die Ausweitung von Förderbeständen über investive Maßnahmen hinaus wird von einigen Seiten eher skeptisch beurteilt. Vor allem aber gibt es großen Nachholbedarf dabei, in den Zuständigkeiten der maßgeblichen Fachressorts den sozialräumlichen Bezug zu verankern.

Das Programm genießt hohe Akzeptanz bei den Vor-Ort-Akteuren, bei beteiligten Städten und Gemeinden sowie breiten Teilen der Fachwelt, dennoch ist es insgesamt - auch in der relativ einschlägigen Fachöffentlichkeit - noch zu wenig präsent. Eine dauerhafte Sicherung des integrativen Stadtteilentwicklungsansatzes setzt deshalb voraus, dass in den Bemühungen um einen hohen Bekanntheitsgrad des Programms und seiner Wirkungen sowie Anstrengungen zur Koordination und Integration nicht nachgelassen wird.

Darüber hinaus erscheint es als unerlässlich, frühzeitig Gefährdungsfaktoren für die Umsetzung des Programms zu identifizieren. Dies gilt beispielsweise für die angespannte Finanzlage der öffentlichen Haushalte, die nicht nur die ressortübergreifende Koordination erschwert, sondern es zunehmend Städten und Gemeinden unmöglich macht, ihren Eigenanteil aufzubringen. Dazu gehört auch, Klarheit über das, was mit dem Programm geleistet werden kann, zu schaffen und es vor falschen Erwartungen zu schützen; gesamtgesellschaftliche Probleme sind nicht auf Quartiersebene und nicht allein mit dem Programm zu lösen - allenfalls können ihre Folgen für die Lebensverhältnisse in den Stadtteilen gemildert werden. Als gefährdet muss auch das Verständnis der Städtebauförderung als gemeinschaftliche Aufgabe von Bund, Ländern und Gemeinden gelten, wenn die "unbedingt zu erhaltende Mischfinanzierung" (Experten-/Steuerungsgruppe zur Zwischenevaluierung) z.B. in der Föderalismuskommission zur Diskussion gestellt wurde. Den Ansatz integrativer Stadtteilentwicklung dauerhaft abzusichern, bedeutet kontinuierliche Bemühungen um verstärkte politische und gesellschaftliche Verankerung des Programms Soziale Stadt.