Neue Anforderungen an die Bauleitplanung

Auswirkungen des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau - EAG Bau

Am 20. Juli 2004 sind wichtige Änderungen im Baugesetzbuch in Kraft getreten (BGBl. I, S. 1359), die sich vor allem im Bereich der Bauleitplanung, aber auch bei der Stadterneuerung und beim Stadtumbau sowie bei der Bodenordnung auswirken werden. Die Änderungen basieren auf dem Europarechtsanpassungsgesetz Bau — EAG Bau. Zweck dieses Gesetzes war primär die Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Amtsblatt EG Nr. L197, S. 30). Der Regelungsanlass wurde außerdem zu Änderungen und zur Erweiterung des Instrumentariums an anderer Stelle genutzt.

Difu-Planspiel zur Gesetzesfolgenabschätzung

Das Difu hat — wie bei früheren Gesetzgebungsverfahren — im Rahmen dieses Verfahrens den Gesetzentwurf anhand eines Planspiels überprüfen lassen. Auftraggeber war das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Kooperationspartner die Forschungsgruppe Stadt+Dorf — Prof. Dr. Rudolf Schäfer. In sechs Städten unterschiedlicher Größe und räumlicher Lage (Bocholt, Bochum, Forst, Freising, Leipzig, Reutlingen) wurden die neuen Regelungen einem differenzierten Praxistest unterzogen. Ergänzend wurden zwei Landkreise mit ihren Kreisstädten (Cloppenburg und Parchim) zur Berücksichtigung der Thematik der Massentierhaltung sowie der Privilegierung von Anlagen zur Gewinnung von Energie aus Biomasse im Außenbereich in das Planspiel einbezogen. Grundkonzept eines solchen der Gesetzesfolgenabschätzung dienenden Planspiels ist die Anwendung eines Regelungsentwurfs auf konkrete Fälle durch die in den Verwaltungen der Planspielstädte üblicherweise mit dem geregelten Aufgabenbereich befassten Personen. Die Ergebnisse des Planspiels wurden am 1. März 2004 vor Mitgliedern der zuständigen Ausschüsse des Deutschen Bundestages vorgestellt. Sie sind auf der Homepage des Difu zugänglich.

Das Planspiel hat bestätigt, dass der Regierungsentwurf auf einem tragfähigen, mit der kommunalen Praxis vielfältig rückgekoppelten Fundament ruht. Insoweit haben sich die vielfältigen Konsultationen mit allen relevanten Gruppen im Vorfeld des Regierungsbeschlusses schon während der Ausarbeitung des Referentenentwurfs bezahlt gemacht. Dies gilt auch für die Arbeit der Expertenkommission, an der die kommunale Praxis mit kompetenten Vertretern mitgewirkt hat. Trotz der großen Zustimmung zum Gesamtkonzept gab es zahlreiche Änderungsvorschläge im Detail, die in vielen Fällen im Rahmen der parlamentarischen Beratungen aufgegriffen wurden und ihren Niederschlag im neuen Gesetz gefunden haben. Erste Diskussionen im Rahmen des Planspiels hatten bereits Einfluss auf die im Regierungsentwurf gegenüber dem Referentenentwurf vorgenommenen Änderungen. Schließlich hat das Planspiel wesentlich dazu beigetragen, dass das Gesetz im Bundestag ohne Gegenstimme beschlossen wurde.

Was ist neu — ein Überblick

Zentrales Element des EAG Bau ist die europarechtlich geforderte Einführung der Umweltprüfung in das Recht der Bauleitplanung.

Das Regelungskonzept greift folgende Ziele auf:

• Integration der Umweltprüfung in das Bauleitplanverfahren,
• Umweltprüfung grundsätzlich bei allen Bauleitplänen,
• Verzicht auf Vorprüfung im Einzelfall und Schwellenwerte mit dem Ziel eines einheitlichen Verfahrensrechts für alle Bauleitpläne,
• Erweiterung des Anwendungsbereichs fur das vereinfachte Verfahren ohne Umweltprüfung auf bestandsichernde Neuplanungsfälle,
• Bündelung aller umweltbezogenen Verfahren und Belange in der Umweltprüfung.

Zentrale Anforderungen ergeben sich aus § 2 Abs. 4 BauGB:

• Für die Belange des Umweltschutzes Neue Anforderungen an die Bauleitplanung Auswirkungen des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau — EAG Bau nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden (§ 2 Abs. 4 Satz 1 BauGB),
• die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist (§ 2 Abs. 4 Satz 2 BauGB),
• die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfungsmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessener Weise verlangt werden kann (§ 2 Abs. 4 Satz 3 BauGB),
• das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen (§ 2 Abs. 4 Satz 4 BauGB),
• wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungsoder Bebauungsplan durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden (§ 2 Abs. 4 Satz 5 BauGB),
• Einführung einer frühzeitigen Behördenbeteiligung als Beitrag zur Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrads der Umweltprüfung (§ 4 Abs. 1 BauGB),
• modifizierte Anforderungen an die Bekanntmachung und Auslegung (§ 3 Abs. 2 und § 215 Satz 2 BauGB),
• zusammenfassende Erklärung (§ 6 Abs. 5 und § 10 Abs. 4 BauGB).

Zudem sind unter anderem folgende Neuregelungen hervorzuheben:

• Möglichkeit zur Befristung oder Bedingung von Nutzungsfestsetzungen § 9 Abs. 2 BauGB),
• Pflicht zur Überprüfung des Neuaufstellungs-, Änderungs-, Ergänzungserfordernisses des Flächennutzungsplans alle 15 Jahre beginnend ab 2010 (§ 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB),
• Abschaffung der Teilungsgenehmigung (§ 19 BauGB),
• Abschaffung der Möglichkeit der Genehmigung nach § 33 BauGB vor Durchführung der öffentlichen Auslegung (Ausnahme vereinfachte Verfahren),
• Regelungen zur Steuerung von Vorhaben, die schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche erwarten lassen (§ 2 Abs. 2 und § 34 Abs. 3 BauGB),
• Steuerung von privilegierten Außenbereichsvorhaben durch sachliche Teilflächennutzungspläne und Zurückstellungsmöglichkeit (§ 15 Abs. 3, § 5 Abs. 2b und § 35 Abs. 3 BauGB),
• Erleichterung der Zulässigkeit von Anlagen zur energetischen Nutzung von Biomasse (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB),
• Einführung eines vereinfachten Umlegungsverfahrens anstelle des bisherigen Grenzregelungsverfahrens sowie weitere kleine Änderungen im Umlegungsrecht,
• Einführung von gesetzlichen Bestimmungen zu Stadtumbau-Gebieten und Soziale Stadt-Gebieten (§§ 171a bis 171e BauGB).

Unterstützung der Städte bei der Umstellung auf das neue Recht

Wie bei jeder Gesetzesnovelle muss sich die Praxis auf die neue Rechtslage einstellen und die eingeübten Verfahren den neuen Anforderungen entsprechend umgestalten. Das neue Wissen kann im Rahmen von Fortbildungen angeeignet werden. Auch das Difu hat hierzu beigetragen und in Kooperation mit dem Deutschen Städtetag in fünf Städten einführende Seminare zum neuen Recht veranstaltet, die stark nachgefragt waren. In München fand die Veranstaltung in Kooperation mit dem Bayerischen Gemeindetag statt. Vorgestellt und diskutiert wurden die ersten praktischen Erkenntnisse aus dem Planspiel sowie der sich fortentwickelnde Diskussionsstand zu den verschiedenen Detailaspekten der Novelle. Als Referenten trugen Richter des Bundesverwaltungsgerichts, ausgewiesene Experten und Expertinnen aus den einschlägigen Bundesund Landesministerien, den kommunalen Spitzenverbänden, den einschlägigen Planerverbänden, aus dem universitären Bereich und schließlich aus dem Bereich der Kommunalverwaltung zum großen Erfolg der Veranstaltungen bei.

Darauf aufbauend erarbeitet das Difu zurzeit eine Arbeitshilfe zum Kernbereich des novellierten BauGB, der Umweltprüfung, die noch in diesem Jahr erscheinen soll. Die Arbeitshilfe ergänzt den bereits vorliegenden Mustereinführungserlass der ARGEBAU, der bereits wichtige Hinweise zur Anwendung des neuen Rechts enthält, aber naturgemäß viele praktisch relevant werdende Fragen offen lässt. Die geplante Arbeitshilfe wird wie andere Difu-Arbeitshilfen auch Verfahrensschemata, Checklisten und Mustertexte für Bekanntmachungen enthalten.

Zudem soll ebenfalls noch in diesem Jahr die Arbeitshilfe “Die Satzungen nach dem Baugesetzbuch” in 2. Auflage erscheinen. Auch hier sind die am 20. Juli 2004 Gesetz gewordenen Änderungen eingearbeitet, also vor allem der Wegfall der Genehmigungspflicht und die Frage der Umweltprüfung. Eine Überarbeitung der Arbeitshilfe “Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen” ist für das nächste Jahr geplant.

Erste Fragen der Praxis zu den neuen gesetzlichen Regelungen

Das neue Baurecht stößt — dies zeigt die Debatte im Rahmen der Difu-Seminarreihe (und auch anderswo) — grundsätzlich auf breite Zustimmung. Begrüßt wird vor allem die Entscheidung, das Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen einheitlich zu gestalten und möglichst auf Sonderregelungen zu verzichten. Obwohl grundsätzlich bei allen Bauleitplänen eine Umweltprüfung vorzunehmen ist, wird dies akzeptiert, weil die Umweltprüfung in die bisherige Verfahrensstruktur des BauGB eingepasst ist und der Umfang der in der Abwägung zu berücksichtigenden Belange nicht erweitert wurde. Entsprechend den europäischen Vorgaben geht es vor allem um die Schaffung von Transparenz, um den kommunalen Entscheidungsgremien und der Öffentlichkeit einen vollständigen und möglichst nachvollziehbaren Überblick über die relevanten Umweltauswirkungen des Vorhabens zu geben. Das bedeutet vor allem, dass die Ergebnisse der Umweltprüfung sorgfältiger dokumentiert werden müssen, als dies bislang in vielen Städten üblich war. Hierzu ist ein Umweltbericht als Teil der Begründung zu schreiben. Welche Informationen der Umweltbericht enthalten muss, ergibt sich aus der Anlage zum BauGB. Eine Anlage zu einem Gesetz ist im Bereich des Städtebaurechts bislang unüblich. Die Praxis wird sich hierauf aber schnell einstellen. Wichtig ist allerdings der Hinweis, dass die Anlage wie die Paragraphen Teil des Gesetzes sind und deshalb genauso wenig disponibel sind, wie andere Regelungen des Gesetzes.

Praktische Fragen tauchen bei der Verzahnung von Grünordnungs- bzw. Landschaftsplan und Umweltprüfung auf. Das Gesetz enthält hier den Hinweis, dass soweit Landschaftspläne vorliegen, deren Bestandsaufnahme und Bewertung in der Umweltprüfung heranzuziehen sind. In der Praxis werden Grünordnungspläne häufig gleichzeitig mit dem Bebauungsplan aufgestellt, in einigen Ländern sogar als integrierter Bestandteil des Bebauungsplans. Wegen der großen Schnittmenge des Leistungsbildes von Umweltprüfung und Landschafts- bzw. Grünordnungsplan stellt sich die Frage, wie Doppelprüfungen praktisch vermieden werden können. Denkbar ist zum Beispiel die Anreicherung des Grünordnungsplans um die für die Umweltprüfung sonst fehlenden Elemente oder eine Umweltprüfung mit integriertem Grünordnungsplan. Häufig wird man sich auch die Frage stellen, ob in Anbetracht der Umweltprüfung die Erarbeitung eines Grünordnungsplans erforderlich ist. Schließlich ist auch die Frage nach einer angemessenen Honorargestaltung von großer praktischer Bedeutung. Die Interessen der Auftrag gebenden Kommunen sind naturgemäß anders als die der Planungsbüros. Grundsätzlich wird man allerdings bei der Honorargestaltung davon ausgehen müssen, dass der Prüfumfang durch die Umweltprüfung nicht erweitert wurde. Allenfalls werden erhöhte Anforderungen an die Systematik und Vollständigkeit der Dokumentation gestellt. Ins Gewicht fallender Mehraufwand wird aber nur für die Zeit der Umstellung auf die neuen Standards zu erwarten sein.

Viele Fragen bestehen bei der Umsetzung der neuen die Gemeinden treffenden Pflicht, die erheblichen Umweltauswirkungen, die aufgrund der Durchführung der Bauleitpläne eintreten, zu überwachen. Die Debatte wird dabei nicht ganz korrekt unter der Bezeichnung “Monitoring- Pflicht” geführt. Hier geht es vor allem darum, unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen frühzeitig zu erkennen, um in der Lage zu sein, geeignete Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. Der Gesetzgeber hat den Gemeinden hier weitgehend freigestellt, wie sie dieser Verpflichtung nachkommen. Wichtig ist aber, dass mit dem EAG Bau die Fachbehörden verpflichtet wurden, die Gemeinden über die den Fachbehörden bekannt werdenden Umweltauswirkungen auch nach In-Kraft-Treten des Plans zu unterrichten. Die Gemeinden müssen deshalb keine eigenen Kompetenzen aufbauen, wo bereits die fachliche Kompetenz bei einer Fachbehörde vorhanden ist. In den Städten wird es deshalb vor allem darum gehen, die bei den einzelnen Fachbehörden vorliegenden Informationen zusammenzuführen. Seitens der Umweltbehörden wird zum Teil darauf hingewiesen, dass dies mit den vorhandenen personellen Ressourcen nur schwer zu bewältigen sein wird. Genau darum wird es in Anbetracht der allgemeinen Sparzwänge aber gehen müssen. Die Überwachung ist mit den vorhandenen Ressourcen zu organisieren. Es liegt auf der Hand, dass auf dieser Grundlage keine substanzielle Verbreiterung der Umweltinformationen erreicht werden kann, sondern lediglich eine bessere Nutzung der vorhandenen.

Hoffnungen werden mit den neuen Regelungen zur Steuerung von Vorhaben mit schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche verbunden. Zum einen gewinnt die zentralörtliche Funktionszuweisung im interkommunalen Abstimmungsprozess an Kraft, weil sie nun als subjektives Abwehrrecht der Gemeinde ausgestaltet wird (§ 2 Abs. 2 BauGB). Zum anderen sind Vorhaben nach § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB unzulässig, wenn schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder einer anderen Gemeinde zu erwarten sind. Die vielfältigen Bemühungen vieler Städte zur Stärkung der Zentren erfahren hierdurch eine zusätzliche rechtliche Basis. Wichtig ist allerdings, dass Zentren- oder Einzelhandelskonzepte für die Praktikabilität der neuen Regelung von großer Bedeutung sein können.

Hinweise und Fragen, die sich bei der Anwendung der neuen rechtlichen Anforderungen in der Praxis ergeben, nimmt das Difu gern entgegen. Sie werden dann, soweit möglich, in der geplanten Arbeitshilfe aufgriffen.

Weitere Informationen:

Dr.-Ing. Arno Bunzel
Telefon: 030/39001-238
E-Mail:
bunzel@difu.de

Bericht über die Ergebnisse des Planspiels
Planspiel BauGB-Novelle 2004,
/node/3073

Muster-Einführungserlass zum Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau — EAG Bau) (EAG Bau — Mustererlass),

http://www.is-argebau.de/Dokumente/4233856.pdf
Neubekanntmachung des BauGB, BGBl. I 2004, S. 2414