Difu-Berichte 3/2004 - Nachhaltigkeit des Stadtverkehrs - Welchen Einfluss hat die Politik?

Welchen Einfluss hat die Raum-, Sozial- und Wirtschaftspolitik?

Die Aufrechterhaltung der kommunalen Handlungsfähigkeit erfordert neue organisatorische, steuerliche, und rechtliche Rahmenbedingungen. Verkehr hängt in hohem Maße von Raum- und Zeitstruktur, Verkehrsangebot sowie sozioökonomischen Rahmenbedingungen ab. Siedlungsflächenwachstum und die nahezu allumfassende Erreichbarkeit mit dem Auto bedingen sich gegenseitig. Sie sind Elemente eines Kreislaufs veränderter Ansprüche an die Flächenversorgung von Betrieben und Wohnbevölkerung, an Mobilität, veränderte Produktionsweisen, die Ausdifferenzierung von Funktionen allgemein und ihrer Mischungsverträglichkeit. Diese vernetzte Struktur der gegenseitigen Beeinflussung ist einer der Gründe, weshalb die Steuerung der Verkehrsentwicklung so schwierig ist.

Viele Faktoren der Verkehrsentstehung sind nicht im Rahmen kommunaler Handlungsmöglichkeiten zu beeinflussen und liegen außerhalb des Verkehrssektors: in der Wirtschafts- und Finanzpolitik oder der Wohnungs- und Siedlungspolitik. Auf kommunaler Ebene wird häufig darüber geklagt, dass die Rahmensetzungen des Bundes die lokalen Bemühungen zur Verkehrseffizienz nicht genügend unterstützen oder ihnen sogar zuwiderlaufen.

In einem Forschungsvorhaben hat das Deutsche Institut für Urbanistik am Beispiel der beiden mittelgroßen Städte Bocholt und Cottbus untersucht, welche Rahmenbedingungen die Kommunen an einer nachhaltigen Verkehrspolitik hindern, wie diese geändert werden können und wo Kommunen ihren Handlungsspielraum noch mehr ausnutzen könnten.

Die Wirtschafts-/Investitions- und Infrastrukturpolitik wie Gewerbeförderung und Fernstraßenbau führen einerseits zur Nutzung neuer Standorte an nicht integrierten Lagen und andererseits zur Verlängerung der im Verkehr zurückgelegten Distanzen, anstatt zu Verkehr vermeidenden Strukturen. Dies liegt am Wettbewerb zwischen den Kommunen und der verbesserten Erreichbarkeit entfernter Standorte bei etwa gleichbleibenden Mobilitätsparametern (insbesondere des Zeitbudgets). Dadurch werden die Verdichtung integrierter Lagen sowie die Aufwertung der Nahbereiche und insbesondere die der nicht motorisierten Nahverkehrsmittel verhindert.

In der Verkehrs- und Umweltpolitik führen fehlende Subsidiarität (Verantwortung des Bundes auch für überwiegend lokal genutzte Bundesstraßen), gewachsene uneffiziente rechtliche und fiskalische Strukturen (“Spaghettifinanzierung des ÖPNV”, Trennung von Aufgabenträgerschaft sowie Konzessions- und Finanzverantwortung im ÖPNV) und die durch die Finanzkrise der Kommunen entstandene starke Orientierung auf verfügbare Fördermittel zu einer uneffizienten, nicht nachhaltigen Steuerung bei ÖPNV und Straße. Aufgrund der Finanzkrise sind die Kommunen nicht mehr in der Lage, die daraus entstehenden Probleme zu lösen.

Das gegenwärtige Finanzsystem führt zu Fehlsteuerungen und die vorhandenen Mittel werden nicht effizient ausgegeben, da die Kosten des Verkehrs und der Zersiedelung den Verursachern nicht ökonomisch entsprechend angelastet werden. Die Siedlungsentwicklung hat jedoch entscheidenden Einfluss auf das Verkehrsaufkommen und wird auch in erheblichem Maße vom Ausbau der Straßeninfrastruktur beeinflusst. Die mit der Ausbreitung von Siedlungsgebieten steigenden Anforderungen an die Infrastruktur überfordern die Leistungsfähigkeit vieler Kommunen. Zusätzliche Bedeutung hat die Förderung verkehrsintensiver Standorte (Schulen, Einzelhandel). Voraussetzung einer nachhaltigen Siedlungs- und Verkehrsentwicklung sind ausreichende Möglichkeiten der Städte und Regionen zur Verbesserung ihrer finanziellen Spielräume. Dabei geht es um eine Neukonzeption der kommunalen Finanzausstattung.

Die Struktur der Verkehrskosten hängt in erster Linie von der an den verschiedenen Standorten nachgefragten Verkehrsleistung ab. Unterschiedliche Verkehrsaufwände sind meist auf verschieden ausgeprägte Systeme von Raumstrukturen und Zeitdistanzen zurückzuführen. Verkehrsmittel, Streckenwahl oder andere Faktoren spielen demgegenüber eine untergeordnete Rolle. Siedlungsstrukturen mit “kurzen Wegen” haben — quasi automatisch — auch hohe Anteile bei Rad- und Fußverkehr. Mehrere Studien belegen, dass mittelgroße Städte mit ausgeprägter zentralörtlicher Funktion relativ verkehrseffizient sind. Auch Innenstadtbewohner der größeren Städte nutzen relativ häufig das Rad oder gehen zu Fuß.

Wohnungs-, Sozial- und Siedlungspolitik wie beispielsweise Wohnungsbauförderung und Bauleitplanung führen zur Ausweisung und Nutzung verkehrlich nicht integrierter Standorte und damit zur Verkehrserzeugung. Wegen der zu niedrigen Grundsteuer bleiben innerstädtische, integrierte Lagen oft lange Zeit ungenutzt. Viele Schulstandorte sowie die Organisation der Schülerbeförderung sind uneffizient, weil die Nutzer die Kosten des resultierenden Verkehrs nicht selbst tragen müssen und die Kommunen sie nicht kennen und daher nicht wirtschaftlich festsetzen.

Die preis- und ordnungspolitischen Rahmenbedingungen des Bundes sind daher oft ineffizient und beeinträchtigen den Grundsatz der Subsidiarität. Dies betrifft die Entfernungspauschale, Wohnungsbauförderung, ÖPNV-Regulierung und den föderalen Aufbau des Straßenwesens.

Empfehlungen

Die in der Untersuchung erarbeiteten Handlungsempfehlungen reichen von grundsätzlichen Vorschlägen zur Umgestaltung fiskalischer Instrumente des Bundes bis zu kleinteiligen Maßnahmen für die kommunale Ebene. Die kommunalen Handlungsempfehlungen beziehen sich einerseits auf die traditionelle Rolle der “planenden” Kommune, andererseits auf die neueren, aber noch nicht genau gefassten Rollen der “verhandelnden” oder “gewährleistenden” Kommune:

• Übergeordnete Rahmenbedingungen

  Es gilt, ineffiziente Instrumente zu verändern und die Steuerungsmöglichkeiten der auf Bundes- und Landesebene vorhandenen fiskalischen Instrumente im Sinne der Nachhaltigkeit zu nutzen. Vorschläge sind unter anderem die Bindung der Eigenheimzulage an eine Mindestbaudichte, die Bemessung der Grundsteuer nach dem Bodenwert, die ersatzlose Abschaffung der Entfernungspauschale und die Reform der ÖPNV-Finanzierung. Der ÖPNV sollte statt mit Mitteln nach dem Personenbeförderungsgesetz (Schülerbeförderung) und dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (Investitionen) durch eine pauschale Schlüsselzuweisung an den Aufgabenträger finanziert werden.

• Regionalisierung von Verkehrsplanung und Siedlungsentwicklung

  Aufgrund der weitläufigen Verflechtungen ist die Region mittlerweile meistens die am besten geeignete Ebene für die Verkehrsplanung. Die bisherige Baulastaufteilung auf Bund, Land und Kommune ist obsolet. Die Aufgabenverantwortung sollte für einen großen Teil der klassifizierten Straßen — auch für die weit überwiegend durch lokalen und regionalen Verkehr genutzten Bundesstraßen — auf die regionale Ebene übertragen werden. Die Vorschläge betreffen die Kompetenzerweiterung der regionalen Verkehrsplanung, Einführung von Schlüsselzuweisungen zur Finanzierung von Straßennetz und Öffentlichem Verkehr sowie “Regional Governance” zur Abstimmung der Siedlungsplanung zwischen den Kommunen.

• Kommunale Steuerung

  Weil die Bauleitplanung weiterhin in den Kommunen verantwortet wird, lässt sich auf der kommunalen Ebene vieles effizienter gestalten. Empfehlungen sind die Zusammenführung von Verkehrsplanung und -steuerung, Kommunales Bodenmanagement mit “städtebaulichen Verträgen” und Bodenbevorratung, eine stärkere Berücksichtigung der ÖPNV-Erschließung in der kommunalen Bauleitplanung sowie Instrumente für die Innenstadtentwicklung, Gewerbegebietsplanung und die Sicherung der Nahversorgung.

Fazit

Eine umweltverträgliche und nachhaltige Verkehrs- und Siedlungsentwicklung erfordert die Umsteuerung bei den Rahmenbedingungen und beim kommunalen und regionalen Handeln. Die Umsetzung bekannter fiskalischer Vorschläge erscheint angesichts der Fehlleitung von Mitteln und einer oft völligen Verfehlung raumordnerischer, ökonomischer und ökologischer Ziele dringend erforderlich. Beispiele sind die Entfernungspauschale, die Schülerbeförderung, das Fernstraßennetz und die Investitionsbeihilfen für die Gemeinden nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. Mit diesen Instrumenten könnte in teilweise jahrzehntelang bewährte und nicht völlig erfolglose Strukturen eingegriffen werden.

Für die Kommunen gilt es, ihren Handlungsspielraum in Bauleitplanung, Siedlungs-, Gewerbe- und Einzelhandelspolitik zu erkennen und aktiv zu nutzen.

Das Forschungsvorhaben “Stadtverkehr im Spannungsfeld der Raum-, Sozial- und Wirtschaftspolitik” wurde vom Difu in Kooperation mit der TU Hamburg-Harburg und im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen bearbeitet. Die kompletten Ergebnisse werden 2005 in einer Difu-Publikationsreihe veröffentlicht.