DIFU-Extranet
Difu-Berichte 3/2004 - Gemeinwohlsicherung als Herausforderung
Difu-Studie: Veränderungen der kommunalen Aufgabenwahrnehmung infolge von Privatisierung und Liberalisierung: Beispiel Ver- und Entsorgungsbereich |
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In dem Band werden zunächst die von außen angestoßenen Entwicklungen sowie aktuelle Modernisierungs- und Reaktionsstrategien der Kommunen beschrieben. Hier sind vor allem die dramatische kommunale Finanzkrise, die zu erwartenden Folgen der demographischen Entwicklung und das EU-Wettbewerbs- und Vergaberecht mit seinen Auswirkungen auf die Wahrnehmung kommunaler Aufgaben zu nennen. Im Anschluss daran wird die kommunale Selbstverwaltung aus einer formalen, verfassungsrechtlichen Perspektive beschrieben. Denn mit dieser Entwicklung wird die verfassungsrechtlich statuierte Verantwortung der legitimierten Entscheidungsträger in den Kommunen für die “Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft” nicht “wegprivatisiert”. Vielmehr ist — vor dem Hintergrund der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG — die Frage nach den Mindestvorgaben für die Privatisierung kommunaler Aufgaben zu stellen. Bedeutung kommt hierbei dem Begriff der “Eigenverantwortung” bei der kommunalen Aufgabenwahrnehmung zu. Aufbauend auf Abwägungs- und Unterscheidungskriterien für die Privatisierung kommunaler Aufgaben (pflichtige und freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben) werden juristische Grenzen der Privatisierung kommunaler Aufgaben — gleichsam aus einer “Selbstverwaltungspflicht” der Kommunen aus Art. 28 Abs. 2 GG — heraus entwickelt.
Was die Privatisierung der gemeindlichen Daseinsvorsorge im Bereich der gesetzlichen Pflichtaufgaben anbetrifft, so ist es der Gemeinde grundsätzlich verwehrt, sich einer Aufgabe, zu deren Wahrnehmung sie von Gesetzes wegen verpflichtet ist, durch Privatisierung zu entziehen. Die Gemeinde darf sich ihrer Verantwortung nicht im Wege der Privatisierung oder durch eine “Flucht ins Privatrecht” entziehen. Kann die Gemeinde auf wesentliche strategische Entscheidungen — die über das reine “Wie” der Aufgabenerfüllung hinausgehen und die Aufgabenerledigung in Organisation und Verfahrensweise in ihren Grundzügen betreffen — nicht mehr Einfluss nehmen und irreversible Entscheidungen nicht verhindern, so verstößt sie gegen ihre Pflicht zur Aufgabenwahrnehmung. Bei den gesetzlichen Pflichtaufgaben besteht ein Verbot der materiellen- oder Aufgabenprivatisierung. Grundsätzlich zulässig sind dagegen die funktionale und Organisationsprivatisierung. Auch bei diesen weniger weit gehenden Privatisierungsvarianten ist jedoch aus verfassungsrechtlicher Sicht die Effektivität demokratischer Legitimation kommunalrelevanter Entscheidungen, also Einwirkungsmöglichkeiten und Letztentscheidungsrecht der Gemeinde abzusichern. Die erforderliche gemeindliche Ingerenz, das heißt die Steuerung der mit der Aufgabenwahrnehmung betrauten Gesellschaften durch die Gemeinde, ist anders als die staatliche Aufsicht über die Gemeinde nicht auf die Einhaltung rechtlicher Rahmenbedingungen begrenzt, sondern umfasst auch und gerade die Lenkung und Kontrolle der Gesellschaften durch die Kommune. Insbesondere die fachpolitischen Vorgaben der Gemeinde müssen ihren Niederschlag in der Aufgabenerfüllung durch Private finden, sei es im Vorfeld bei der Aufgabenbeschreibung im Rahmen öffentlicher Ausschreibungen, in darauf folgenden vertraglichen Qualitätsanforderungen oder auch über aufgabenbegleitende kommunalpolitische Handlungsaufträge. Letztere werden allerdings gegenüber kommunalen Eigen- oder Mehrheitsgesellschaften als kommunale Organisationen eher durchsetzbar sein als gegenüber rein privaten Erfüllungsgehilfen, die sich regelmäßig auf die jeweiligen vereinbarten Vertragspflichten als Minimum berufen werden. Vor dem Hintergrund gemeindlicher Steuerungs- und Letztentscheidungsverantwortung sind verfassungsrechtlich gebotene Instrumente der Ingerenz nicht nur gemeindliche Informationsansprüche (inkl. einer korrespondierenden Berichtspflicht des Privatrechtssubjekts), sondern auch gemeindliche Weisungs- und Abberufungsrechte, die neben Sanktions- und Sicherstellungsklauseln für etwaige Schlechtleistungen oder den Ausfall des Privaten vertraglich vereinbart werden müssen. Nach der in der Difu-Studie vertretenen Auffassung statuiert Art. 28 Abs. 2 GG nicht nur ein Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden. Vielmehr lassen sich aus der im Grundgesetz bewusst dezentral zugewiesenen öffentlichen Aufgabenwahrnehmung in den Gemeinden, der demokratisch- politischen Funktion der kommunalen Selbstverwaltung im Staatsaufbau und der hiermit verbundenen Letztentscheidungsverantwortung der legitimierten Entscheidungsträger für die örtlichen Angelegenheiten auch Mindestvorgaben für die gemeindliche Entscheidungssteuerung im Sinne einer “Selbstverwaltungspflicht” ableiten, die bei der Privatisierung der gemeindlichen Daseinsvorsorge zu beachten sind. Hierbei sind die Abstufungen der gemeindlichen Entscheidungs- und Ingerenzpflichten je nach Grad der Privatisierung und Typus der gemeindlichen Aufgabe zu beachten. Das verfassungsrechtlich verankerte Modell der kommunalen Selbstverwaltung setzt keine ausschließlich “eigene” Erfüllung von Aufgaben durch die Gemeinde selbst bzw. ihre Betriebe/Unternehmen voraus. Wenn eine öffentlich-private Aufgabenteilung gerade bei Gemeinden, deren Leistungsfähigkeit begrenzt ist, zu einer — im Sinne des Bundesverfassungsgerichts — “kraftvolleren” Daseinsvorsorge beiträgt, steht dies dem grundgesetzlichen Modell der “eigenverantwortlichen Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft” aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht entgegen. Im Gegenteil: Es bestehen eine Vielzahl sinnvoller und funktionierender Privatisierungsmodelle sowie Formen funktionaler Arbeitsteilung im Sinne des Public Private Partnership in Kommunen, ohne die die Bandbreite der zu gewährleistenden Aufgaben der kommunalen “Daseinsvorsorge” bestmöglich nicht zu bewältigen wäre. Eine Einbindung privater Partner in das operative Geschäft, in dem ja oftmals gemischt-wirtschaftliche Unternehmen wie etwa bei der Verund Entsorgung tätig sind, ist nicht nur üblich, es könnte in den Kommunen durchaus auch zur Konzentration auf eher strategische Zielsetzungen und damit zur Stärkung planerisch-abwägender Verfahren und Instrumente beitragen. Unter verfassungsrechtlicher Betonung des Begriffs der “Verantwortung” ist die Erbringung der Leistung durch Private unschädlich, solange die Kommune verbindliche Qualitätsvorgaben setzt, deren Einhaltung sie kontrollieren und Fehlentwicklungen vorbeugen bzw. Fehlentscheidungen rückgängig machen kann. Ein solches Modell der Entscheidungswahrnehmung im Sinne einer “Gewährleistungskommune” respektiert die verfassungsrechtlich geforderte “Verantwortungsgrenze” der Gemeinde.
Die Studie entstand im Rahmen der Arbeiten des Forschungsverbundes net- WORKS und wurde gemeinsam mit Prof. Dr. jur. Stephan Tomerius, Fachhochschule Trier Umwelt-Campus Birkenfeld, erstellt. Sie ist in der Reihe netWORKS-Papers als Nummer 8 erschienen. Für Kommunen stehen diese Veröffentlichungen in einer begrenzten Auflage kostenlos zur Verfügung und können über das Difu bezogen werden. Interessenten aus der Wissenschaft sowie der übrigen Fachöffentlichkeit können sich die Texte kostenlos aus dem Internet von der Projektplattform |
Das traditionelle Bild der Kommune, die mit verfassungsrechtlichem Auftrag als allumfassende Hüterin die “Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft” erledigt, ist überholt. Die kommunale Aufgabenwahrnehmung hat sich durch Auslagerungen und Privatisierungen stark verändert. Diese Übernahme von Aufgaben durch Private ist für Kommunen und Bürger vor allem im Bereich des kommunalen Umweltschutzes deutlich: in der Versorgung mit Energie, Gas und Wasser sowie der Entsorgung von Abfall und Abwasser. Mit der Privatisierung ist jedoch auch ein Wandel im Bereich der kommunalen — öffentlichen und demokratisch legitimierten — Verantwortung bei der Aufgabenerfüllung und -gewährleistung verbunden. Welche Auswirkungen diese Entwicklung haben wird und welche Chancen und Gefahren sie für die Städte und Gemeinden birgt, ist derzeit offen. Ziel der Studie war es daher, der Frage nach der Legitimation und den veränderten Gestaltungsspielräumen kommunalen Handelns nachzugehen.
Ausgehend von der Unterscheidung zwischen formeller, funktionaler, materieller sowie Vermögensprivatisierung sind je nach Privatisierungsform unterschiedlich hohe Anforderungen zu stellen. Handelt es sich um eine freiwillige Aufgabe der Gemeinde, so kann diese grundsätzlich eine formelle und auch materielle Privatisierung vornehmen und damit die Aufgabe vollständig und unwiderruflich an Private abgeben. Die Kommune hat bei freiwilligen Aufgaben ein freies Entschließungsermessen über Aufnahme, Modalitäten und auch über die Abgabe der Aufgabenwahrnehmung. Dabei ist sie jedoch ihren Bürgerinnen und Bürgern gegenüber für eine demokratische Entscheidungsfindung verantwortlich. Auch bei freiwilligen Aufgaben unterliegt eine materielle Privatisierung dem gemeindlichen Einschätzungsvorrecht. Die Gemeinde ist dann in der Pflicht, im Sinne einer sachgerechten Kommunalpolitik eine Abwägungsentscheidung über die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Vorund Nachteile der Privatisierung zu treffen. Sie muss den Prozess transparent gestalten und dokumentieren. Denn auch die Privatisierung freiwilliger Aufgaben hat Auswirkungen auf die Handlungs- und Gestaltungsspielräume im Rahmen kommunaler Selbstverwaltung — dies zwar nicht formaljuristisch, aber politisch-praktisch. Denn abgesehen von finanziellen Restriktionen dürften die Gemeinden bei freiwilligen Aufgaben über vergleichsweise größere eigene Entscheidungsspielräume als bei in der Regel stärker normierten und regulierten pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben verfügen. Zudem bieten die weiten Bereiche freiwilliger Aufgaben vielerlei Partizipationsanlässe für die Bürgerinnen und Bürger. Sie sind Aufhänger für kommunalpolitische Auseinandersetzungen in direkt-, kooperativoder repräsentativ-demokratischen Formen lokaler Demokratie.
Angesichts der zunehmenden Zahl von Aufgabenabtretungen an private Akteure wird künftig vor allem eine Frage von zentraler Bedeutung sein: In welchem Maß und mit welchen Instrumenten können die Kommunen und ihre legitimierten Entscheidungsträger die ihnen vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben der örtlichen Angelegenheiten noch effektiv wahrnehmen? Dieser Frage widmet sich ein weiterer Schwerpunkt der Untersuchung. Neben einer Gewährleistungsverantwortung bei Fremderstellung hat die Kommune bei pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben auch eine "Auffangverantwortung". Grundlegende Voraussetzung zur Wahrnehmung der Gewährleistungsverantwortung sind hinreichende Wissens- und Problemverarbeitungskapazitäten zur strategischen Steuerung. Die jeweils unterschiedlichen Kompetenzen der Kommunen zur Wahrung der gebotenen Einflussnahme und zur Gewährleistung einer gemeinwohlorientierten Erbringung öffentlicher Aufgaben durch Dritte, erfordern jeweils individuell zu ziehende "Verantwortungssicherungs- Grenzen" in den Gewährleistungskommunen. Da jedoch davon ausgegangen werden muss, dass die Übertragung von kommunalen Aufgaben auf Private stets auch die Abgabe von Know-how und Entscheidungskompetenzen mit sich bringt, wird künftig besonders darauf zu achten sein, geeignete Verfahren und Instrumente anzuwenden, die die Einflussnahme der legitimierten öffentlichen Entscheidungsträger absichern und qualifizieren. Anderenfalls wird sich beim anhaltenden Trend zur privatisierten Daseinsvorsorge eine zusehends defizitäre kommunalpolitische Steuerung zeigen, die mangels Informationsgrundlage und Verhandlungsmacht eine sorgfältige Abwägung der sozial-, umwelt-, wirtschaftsund gesellschaftspolitischen Folgen von Privatisierungsentscheidungen nicht mehr leisten kann. Dass eine solche Entwicklung dem grundgesetzlichen Modell der kommunalen Selbstverwaltungsrechte und -pflichten aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht entspräche, die Gemeinden als kleinste und in dieser Funktion eigenständige Einheiten demokratisch legitimierter Willensbildung nur bedingt funktionierten und das Leitbild einer nicht nur ökologisch nachhaltigen Gemeinde- und Stadtentwicklung verfehlen müsste, ist deutlich.|
Der Forschungsverbund netWORKS wird vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) im Rahmen des Förderschwerpunkts “Sozial-ökologische Forschung” gefördert. Laufzeit: 11/2002-10/2005 Weitere Informationen: Dipl.-Sozialök./Dipl.-Volksw. Jens Libbe Dipl.-Soz. Jan Trapp E-Mail: |
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