Difu-Berichte 3/2003 - Kommunale Abfallwirtschaft – aktuelle Trends und Handlungsperspektiven

Für die zuständigen Entscheidungsträger der kommunalen Ebene ist die aktuelle Situation im Abfallbereich nach wie vor durch eine ganze Reihe von Unwägbarkeiten geprägt: Der Zeitpunkt einer Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ist offen. Die Diskussion um die Aufteilung der Entsorgungsverantwortung zwischen Kommunen und privaten Entsorgern bei Hausmüll und Gewerbeabfällen hält an. Weitergehende Modelle von Aufgabenprivatisierung bis hin zur vollständigen Liberalisierung der Abfallwirtschaft werden debattiert und erlangen angesichts europäischer Entwicklungen aktuelle Relevanz.

Allerdings hat sich die Lage der öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger seit Ende des Jahres 2000 - als die letzte gemeinsame Veranstaltung der kommunalen Spitzenverbände und des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) in Berlin stattfand - nicht entscheidend verbessert. Das liegt einerseits an den noch nicht geklärten Fragen der Vergangenheit und andererseits daran, dass gleichzeitig neue Aufgabenstellungen zu bewältigen sind.

Anfang Dezember 2002 veranstalteten der Deutsche Städtetag, der Verband kommunaler Unternehmen (VkU) und das Difu erneut eine Fachtagung, diesmal mit dem Titel "Kommunale Abfallwirtschaft: Aktuelle Trends und Handlungsperspektiven". Wie schon nach der letzten Tagung wurde auch diese Veranstaltung der Abfallfachleute aus ganz Deutschland in einem Difu-Materialienband dokumentiert:

Im ersten Teil werden der europäische sowie der nationale Handlungsrahmen betrachtet und die Auswirkungen auf die kommunale "Szene" thematisiert. Im zweiten Teil werden Antworten auf die Frage "Öffentlich oder Privat - welche Strukturen führen zu einer effizienten Abfallentsorgung?" gesucht. Im dritten Themenblock stehen aktuelle und künftig zu erwartende Stoffströme bei den Siedlungsabfällen im Mittelpunkt. Schließlich wird nach dem Anpassungsbedarf und den -möglichkeiten in den Kommunen an den Wettbewerb gefragt.

In seinem einführenden Beitrag geht Manfred Breitenkamp sowohl auf das Geschehen in Berlin, dem größten lokalen Entsorgungsbereich der Bundesrepublik ein, als auch auf deutschlandweit zu beobachtende Trends in der Abfallwirtschaft. Bei der Bewertung des die Diskussion nach wie vor beherrschenden Themas "Mehr Wettbewerb" ist Breitenkamps Standpunkt eindeutig: mehr Marktwirtschaft darf nicht als abfallwirtschaftspolitisches "Allheilmittel" betrachtet werden.

Florian Ermacora erläutert zunächst den auf die Abgrenzung von Verwertungs- zu Beseitigungsverfahren anwendbaren europäischen Rechtsrahmen und skizziert anschließend die politischen Entwicklungen zur Präzisierung dieses Rechtsrahmens. Illustriert durch aktuelle Streitfälle wird anschließend die bisherige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den Begriffen Verwertung und Beseitigung vorgestellt. Helmut Schnurer gibt einen Überblick zu zehn Bereichen, die - aus seiner Sicht - die Abfallpolitik der nächsten Jahre beeinflussen werden. Schnurer spannt dabei einen Bogen von der Erreichung der Vorbehandlung von Siedlungsabfällen bis hin zu den "Stellschrauben" einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft. Helge Wendenburg kategorisiert die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in Niedersachsen nach ihrer Leistungsfähigkeit, die Anforderungen an die Vorbehandlung von Siedlungsabfällen bis zum 1.6.2005 zu erfüllen. Auch beschreibt er beispielhaft die Bemühungen auf Landesebene, kommunalen Akteuren dabei zu helfen, die Auflagen fristgerecht zu erfüllen.

Die Frage, ob öffentliche oder private Strukturen zu einer effizienten Abfallwirtschaft führen, wird naturgemäß von Vertretern der Wissenschaft, der mittelständischen privaten und der kommunalen Entsorgungswirtschaft unterschiedlich beantwortet. Dennoch ist ein gemeinsamer Standpunkt, dass einer völligen Liberalisierung der Abfallwirtschaft nicht zugestimmt wird. Moritz Reese betont, dass bei einer totalen materiellen Privatisierung der kommunalen Aufgabe "Abfallwirtschaft" und der Liberalisierung der kommunalen Entsorgungsmonopole die Kommunen und ihre Bürger wenig zu gewinnen, jedoch viel zu verlieren hätten. Aber auch die vorhandenen Strukturen der kommunalen Abfallwirtschaft sollten im Hinblick auf effizientere Aufgabenerfüllung überprüft werden. Hans-Günter Fischer plädiert für eine neue Partnerschaft zwischen Kommunen und mittelständischer Entsorgungswirtschaft als Antwort auf die Liberalisierungsbestrebungen. Die von ihm vorgeschlagenen Instrumente erweisen sich allerdings teilweise schwer vereinbar mit den bisherigen Formen der Entsorgungsverantwortung im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung. Peter von Dierkes und Antonio Hurtado beschreiben anschließend die Chancen und Risiken kommunaler Entsorger im Wettbewerb. Sie machen deutlich, dass die kommunalen Unternehmen einen fairen Wettbewerb fordern, der Chancengleichheit ermöglicht und betonen, dass Deregulierung und Liberalisierung noch lange keinen Wettbewerb bedeuten und die Mär von der Marktüberlegenheit privater Unternehmen eine Illusion sei.

Holger Alwast und Jochen Hoffmeister untersuchen, ob die Vorgaben der Abfallablagerungsverordnung, spätestens ab dem 1. Juni 2005 nur noch vorbehandelte Abfälle ablagern zu dürfen, eingehalten werden können. Ausgehend von verschiedenen Szenarien werden Deckungslücke ermittelt, die sich von Bundesland zu Bundesland unterscheiden. Während man bei den überlassungspflichtigen Abfällen aus den Haushalten noch vorsichtig optimistisch sein könne, bleibe offen, wer für die Errichtung von Anlagen zur Behandlung der Sekundär- und Tertiärmengen bis zum Jahre 2005 verantwortlich ist. Uwe Lahl und Oliver Ludwig stellen die Ziele der Novelle der 17. Bundesimmissionsschutzverordnung dar. Dabei geht es unter anderem darum, die Anforderungen an behandelte und unbehandelte Abfälle in Mitverbrennungsanlagen zu definieren und entsprechende Standards zu setzen. Die Novelle versucht, den unterschiedlichen Forderungen öffentlicher und privater Akteure gerecht zu werden, indem sowohl anlagenspezifische als auch einheitliche Standards für Mono- und Mitverbrennung vorgegeben werden.

Ulrich Cronauge umreißt die veränderten Sichtweisen des Bundes, Wettbewerb und Privatisierung als zentrale Ziele auch in der Abfallpolitik zu sehen. Cronauge weist auf den Anpassungsbedarf beispielsweise bei der Modernisierung des kommunalen Wirtschaftsrechts in den Gemeindeordnungen hin. Gleichzeitig fordert er die kommunalen Unternehmen auf, sich im Wettbewerb richtig zu positionieren. Als notwendig erachtet er etwa Kooperationen kommunaler Entsorgungsunternehmen und strategische Allianzen mit privaten Entsorgern. Wolfgang Herkenberg stellt die Entsorgungskooperation EKOCity, einen Zusammenschluss mehrerer Städte und Landkreise im Ruhrgebiet, vor. Ziel ist, die Abfallentsorgung in den Gebieten der Kooperationspartner gemeinsam durchzuführen. Herkenberg erläutert die dafür bereits realisierten beziehungsweise die noch ausstehenden Arbeitsschritte. Zum Schluss berichtet Regina Blümel über das Alltagsgeschäft eines großstädtischen kommunalen Entsorgungsunternehmens. Ein Leitsatz der Akteure in Halle ist: "Der Kunde ist König." Sie erläutert, wie man diesen Anspruch vor Ort durch unterschiedliche Strategien und Maßnahmen einzulösen versucht. Auch plädiert Blümel dafür, dass öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und private Entsorger mehr miteinander statt gegeneinander arbeiten.