Die Grundsteuer ist eine der ältesten Formen der Besteuerung und war seit der Nachkriegszeit Gegenstand von Reformdiskussionen. Reformbedarf wurde dabei von Anfang an vor allem im Hinblick auf eine möglichst einfache Erfassung des Steuergegenstandes gesehen. In jüngster Zeit gewannen daneben auch boden- und umweltpolitische Ziele zunehmend an Bedeutung. Mit den Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 1995 zur Erbschaft- und Vermögensteuer ist die geltende Bemessungsgrundlage, der Einheitswert, auch für die Grundsteuer zweifelhaft geworden. Nachdem damit der Rationalisierungsaspekt des Einheitswerts als Bemessungsgrundlage für mehrere Steuerarten entfallen ist, haben auch die Finanzbehörden der Länder eigene Reformvorstellungen entwickelt.

Das Deutsche Institut für Urbanistik wurde vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen beauftragt, die aktuell diskutierten Reformmodelle einem Praxistest zu unterziehen. In sieben Planspielgemeinden wurden die steuerlichen Belastungsveränderungen berechnet und die Praktikabilität der Modelle getestet:

• eine reine Flächensteuer, das heißt, die Bemessung nach Grundstücks- und Gebäudefläche (Modell A),
• eine kombinierte Bodenwert- und Gebäudewertsteuer (Modell B) sowie
• eine reine Bodenwertsteuer (Modell C).

Zur vergleichenden Beurteilung der Wirkungen wurde außerdem ein weiteres Modell in den Praxistest einbezogen:

• eine kombinierte Bodenwert- und Grundstücksflächensteuer (Modell D).

Die Modelle wurden besonders mit Blick auf die wesentlichen Reformziele der administrativen Praktikabilität, sowie möglicher Boden mobilisierender Effekte untersucht. Für die Beurteilung des Mobilisierungseffekts, aber auch der Akzeptanz der Modelle, wurde zudem die entstehende steuerliche Belastungsveränderung als wesentlicher Indikator in die Untersuchung einbezogen.

Verwaltungsvereinfachung

Forderungen nach Verwaltungsvereinfachung und einem "schlanken Staat" haben Konjunktur. Hierbei kommt Steuerangelegenheiten eine besondere Bedeutung zu. Eine einfachere Handhabung würde auch eine mögliche Kompetenzverlagerung der bisher durch die Finanzämter bewältigten Bewertungsaufgaben in kommunale Zuständigkeit begünstigen.

Die Annahme, dass die bei den Modellen A und B als Bemessungskomponente dienende Gebäudefläche– wegen der Verwendbarkeit ohnehin vorhandener oder leicht zu erfassender Daten– einen Beitrag zur Verwaltungsvereinfachung leistet, ließ sich nicht bestätigen. Tatsächlich stellte sich heraus, dass die Ermittlung der Wohn-/Nutzfläche erhebliche Probleme bereitet.

Im Gegensatz hierzu wird der im Rahmen aller Modelle erforderliche Zugriff auf Grundstücksflächendaten sowie ihre Aktualisierung von den Planspielern weitestgehend als problemlos eingeschätzt. Katastergenaue Größenangaben für die der Grundsteuer B unterliegenden Grundstücke liegen ganz überwiegend vor. Lediglich in Einzelfällen oder bezogen auf besondere Flächen scheinen hier Defizite vorhanden zu sein.

Die Verfügbarkeit von Daten zur Gebäudeflächenbewertung wird von den Planspielern ebenso wie die Möglichkeiten zu ihrer Aktualisierung als außerordentlich kritisch dargestellt. Aufgrund des hohen Aufwandes bewerten die Planspieler die im Modell B vorgesehene Gebäudewertpauschale und hier vor allem die abweichende Bewertung bestimmter Gebäudearten anhand einer Ausnahmeliste mit reduzierten Pauschalen als sehr ungeeignet. Skeptisch wird zudem die besondere Bewertung von Mietwohngrundstücken betrachtet, denen aus sozialpolitischen Erwägungen eine reduzierte Gebäudewertpauschale zugestanden werden soll: Mietwohngrundstücke können nach den Bemessungsgrundlagen des Modells B faktisch nicht von anderen Wohngrundstücken unterschieden werden.

Schließlich stößt die aus Gründen der Steuergerechtigkeit in Modell B vorgesehene Alterswertminderung auf deutliche Kritik bis vollständige Ablehnung. Hierzu wird auf Probleme durch fehlende Daten zur Baualterbestimmung sowie systemwidrige Ergebnisse aufgrund fehlender Berücksichtigung Wert erhaltender Maßnahmen aufmerksam gemacht.

Die für die Praktikabilität der Modelle B und C wichtige Frage der Verfügbarkeit und Handhabung von Bodenrichtwerten als Bemessungsgrundlage wurde dagegen insgesamt positiv beurteilt. Nachbesserungsbedarf für die neuen steuerlichen Zwecke wird bei der Abgrenzung und Homogenisierung von Richtwertzonen in Innenstadtlagen mit stark schwankenden Wertverhältnissen gesehen. Insgesamt erscheint den Planspielern der durch Nachverdichtung der Werte in problematischen Gebieten und die genaue Abgrenzung oder Homogenisierung der Richtwertzonen entstehende Aufwand jedoch mit vertretbaren Mitteln leistbar.

Unter dem Gesichtspunkt des Reformziels "Verwaltungsvereinfachung" ergibt sich eine klare Rangfolge der Modelle: Modell C verursacht in der Anwendungspraxis eindeutig den geringsten Aufwand; dies gilt in Übertragung auch für das Modell D, das keine über das Modell C hinausgehenden Bemessungsanforderungen hat. Modell A ist im Vergleich hierzu wegen der erforderlichen Gebäudeflächenermittlung aufwändiger. Das Verbundmodell B ist eindeutig als das bei weitem komplizierteste Verfahren aus dem Praxistest hervorgegangen.

Belastungsänderungen: "Gewinner und Verlierer"

Die Schwankungsbreite der Einzelbeträge der jährlichen Grundsteuer pro Grundstück ist bei allen Modellen geringer als bei derzeitiger Besteuerung. Insgesamt bewirken die gegenüber der Einheitsbewertung vereinfachten Bemessungsregeln also eher eine Verstetigung der Steuerbelastung als eine weitere Spreizung. Die im Folgenden dargestellten Zu- und Abnahmen der Steuern der Modelle gegenüber der derzeitigen Grundsteuer können einerseits als ein Beitrag zur Korrektur bisher bestehender Verzerrungen der Grundsteuer betrachtet werden und sind andererseits beabsichtigte Veränderungen der Steuerbelastungen um beispielsweise. Lenkungseffekte zu erzielen.

Sowohl das Steueraufkommen im Saldo als auch die Steuereinzelbeträge nehmen bei den Bodenwert orientierten Modellen B, C und D um mehr als das Doppelte zu. Die Zunahme bei Modell A ist vergleichsweise gering.

Bebaute Grundstücke: Ein- und Zweifamilienhaus- Grundstücke haben im Praxistest einen hohen Anteil sowohl am gesamten Steueraufkommen der Grundsteuer 1999 als auch am Aufkommen der Modelle, ihrer großen Fallzahl entsprechend. Die Veränderungen sind jedoch vergleichsweise gering. In der Summe ergeben sich maximale Zu- und Abnahmen von fünf bis sechs Prozent. Zweifellos sind diese geringen Belastungsänderungen der Akzeptanz beim Steuerpflichtigen förderlich, andererseits ist ein Beitrag zur Nachverdichtung flächenextensiver Einfamilienhausbebauungen somit nicht sehr wahrscheinlich.

Auch bei innerstädtischen Grundstücken ergeben sich bei der Mehrzahl der Modelle im Saldo Steuerreduktionen. Bei Modell A sind diese ausschließlich auf die Innenstadt begrenzt. Zuwächse des gesamten Steueraufkommens treten nur bei Modell C auf. Die in den Modellen B und D neben der Bodenwertkomponente enthaltenen zusätzlichen Bemessungselemente führen zu erheblichen Entlastungen; dabei bewirkt die Flächenkomponente des Modells D einen im Saldo mehr als doppelt so großen Reduktionsbetrag.

Mobilisierungseffekte

Eine erfolgreiche Innenentwicklung der Städte kann nicht auf die Mobilisierung unbebauten Landes begrenzt bleiben, sondern sollte aus stadtentwicklungspolitischen Gründen auch eine Nachverdichtung gering bebauter Grundstücke zum Ziel haben. Diesem Anspruch entsprechen die im Rahmen der Grundsteuerreform formulierten und in Modellen umgesetzten Instrumente nur begrenzt, denn sie wirken sich vornehmlich bei unbebauten Grundstücken aus. Immerhin würde im Gegensatz zur gegenwärtigen Grundsteuerregelung insbesondere bei den Bodenwert orientierten Modellen das "Horten" unbebauter Grundstücke nicht mehr honoriert, sondern das Halten ungenutzten Baulandes verteuert.

Bei wenig bebauten Grundstücken konnten Steuerzunahmen im Wesentlichen nur bei geringer Baudichte (bis zu einer realisierten Geschossflächenzahl von 0,3) festgestellt werden. Bei den Modellen C und D wurden bei acht bis zehn Prozent der gering bebauten Grundstücke ebenfalls deutliche Steuerzuwächse mit potenziellen Mobilisierungswirkungen verzeichnet. Abgesehen von diesen Fällen sind bei allen anderen bebauten Grundstücken Mobilisierungseffekte kaum zu erwarten.

Angesichts der überwiegend als gering eingeschätzten Bodenmobilisierungspotenziale bei einer aufkommensneutral gehaltenen Grundsteuerreform kann dem – in einigen Modellen bereits enthaltenen – zonierten Hebesatzrecht größere Bedeutung zukommen.

Bewertung der Modelle und Ausblick

Im Hinblick auf die wesentlichen Reformziele der administrativen Praktikabilität sowie möglicher Mobilisierungseffekte machen die Ergebnisse des Planspiels Folgendes deutlich: Während die Aspekte der Verwaltungsvereinfachung sowie die Ausgestaltung der Grundsteuer auch als Instrument der Bodenmobilisierung prinzipiell unstrittig sind, erscheint fragwürdig, ob sich diese Ziele aufkommensneutral, und mit möglichst geringen Belastungsänderungen, erreichen lassen.

Nachdem die Einheitswerte bereits seit längerer Zeit als eine nicht den aktuellen Wertverhältnissen entsprechende und ungerechte Bemessungsgrundlage erkannt wurden, können sie kaum als Referenzmaßstab zur Beurteilung der Reformmodelle herangezogen werden. In seinen Beschlüssen zur Erbschaft- und Vermögensteuer hat das Bundesverfassungsgericht – neben Wertverzerrungen innerhalb des Grundbesitzes – ausdrücklich auch auf die Unterbesteuerung von Grund und Boden im Vergleich zu anderen Wirtschaftsgütern hingewiesen. Dies macht die grundsätzliche Notwendigkeit einer deutlichen Erhöhung der Grundsteuer sichtbar. Auch daher kann das Modell der aufkommensneutralen Gestaltung der Grundsteuer nur ein vorübergehendes sein.

Die auf einzelne Grundstückstypen und Betroffenengruppen bezogenen Belastungsveränderungen müssen daher unter zwei Gesichtspunkten betrachtet werden: der im Einzelfall bestehenden Unterbesteuerung und der Bodenmobilisierung. Aufkommensneutralität bedeutet also nicht, dass die Grundsteuer nicht langfristig erhöht werden kann. Vielmehr sollte in einer längeren zeitlichen Perspektive die Reform der Grundsteuer in eine allgemeine Reform der kommunalen Steuern und in die ökologische Steuerreform eingebettet werden.

Unter dem Aspekt Boden mobilisierender Wirkungen sind die errechneten Steuermehrbelastungen bei der überwiegenden Zahl der Fälle – Modell übergreifend – als bei weitem nicht ausreichend zu betrachten. Selbst bei prozentual großen Zunahmen muss im Regelfall davon ausgegangen werden, dass keine Steuerbeträge erreicht werden, die zu der gewünschten Verhaltensänderung der Grundeigentümer und potenziellen Bauherren führen. Bei fünf bis zehn Prozent der unbebauten oder schwach bebauten Grundstücke konnten jedoch deutliche Steuermehrbeträge festgestellt werden, von denen bereits eine Mobilisierung ausgehen könnte.

Werden höhere Hebesätze oder Steuermessbeträge zugrunde gelegt, ist die relative Struktur der Belastungsänderungen bezogen auf Mobilisierungseffekte von besonderem Interesse. Für die sich daraus ergebende Notwendigkeit einer Weiterentwicklung und Feinjustierung der Bodenwert orientierten Modelle kann eine zusätzliche Flächen orientierte Bemessungskomponente einen guten Ansatz bieten.