Difu-Berichte 3/1998 - Städtebauförderung und Ressourcen- bündelung

Durch den gegenwärtigen massiven gesellschaftlichen und ökonomischen Wandel sind Stadterneuerung und Stadtteilentwicklung vor neue Herausforderungen gestellt. Immer deutlicher zeichnet sich die Notwendigkeit ab, Programmatik und Verfahren der Städtebauförderung zu überdenken und sie den komplexer gewordenen Aufgaben und Problemlagen in vielen Quartieren anzupassen. Die ressortübergreifende Kombination von Förderungsprogrammen, die stärkere Berücksichtigung nichtinvestiver Ansätze und die Erprobung neuer Verwaltungs- und Managementstrukturen sollen dazu dienen, die vorhandenen Ressourcen für eine umfassende und integrierte Stadtentwicklung zu bündeln und den Mitteleinsatz zielgenauer, effizienter und gleichzeitig auch flexibler zu gestalten.

Die Ministerkonferenz der ARGEBAU hat sich deshalb im November 1996 für die Bund-Länder-Gemeinschaftsinitiative "Soziale Stadt" als Aktionsprogramm gegen die wachsende sozialräumliche Polarisierung in den Städten ausgesprochen und sich in diesem Zusammenhang an den Bund und die Länder mit dem Vorschlag gewandt, den für diese Stadtteile erforderlichen komplexen Erneuerungsprozeß anhand von Beispielquartieren im Rahmen des Experimentellen Wohnungs- und Städtebaus (ExWoSt) zu fördern, zu untersuchen und zu evaluieren. Als "Stadtteile mit Entwicklungspriorität" sollen sie einen neuen Aufgabenschwerpunkt der Städtebauförderung bilden. Zur Vorbereitung dieses neuen Handlungsfelds im Programm des ExWoSt erarbeitete das Difu im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (BMBau) die als Band 3/1998 der Materialien veröffentlichte Expertise "Städtebauförderung und Ressourcenbündelung".

Die Sanierungs- und Stadterneuerungsgebiete der siebziger und achtziger Jahre wiesen bereits Merkmale von Benachteiligung und Belastung auf, die seinerzeit mit dem Etikett "Rückständigkeit" als Anlässe zur Sanierung herangezogen wurden. Neu an der gegenwärtigen Situation sind die Größenordnung der Probleme und die Intensität der bereits vollzogenen oder absehbaren räumlichen Konzentration. Eine besondere Hypothek der aktuellen Entwicklung besteht nämlich darin, daß sich die soziale Spaltung in Abhängigkeit von Bodenwerten, Mietenniveaus, Milieus und Images zunehmend in räumlichen Polarisierungen niederschlägt. Neu ist darüber hinaus das Ausmaß an sozialem Konfliktstoff, der sich aus der Konzentration unterschiedlicher ethnischer Guppierungen mit verschiedenen kulturellen Hintergründen in den Stadtteilen ergibt.

Als zentrale Aufgabe einer integrativenStadt(teil)entwicklung gilt es, das Entstehen von Belastungen und Benachteiligungen zu verhindern, die aus einer spezifischen Stadtstruktur resultieren, aus einem gebietlichen Substandard, der mit Verwahrlosung, Stigmatisierung und Unsicherheit gekoppelt ist. Damit geht es nicht nur wie bei der traditionellen Sanierung defensiv und reaktiv um Stabilisierung und Weiterentwicklung der lokalen Verhältnisse, sondern auch um die präventive Dimension der Aufgabe. Im Mittelpunkt stehen Projekte, Maßnahmen und Organisationsmodelle zur Initiierung von längerfristig sich selbst tragenden Entwicklungen, das Stützen und Fördern vorhandener Initiativen, Hilfe zur Selbsthilfe, Motivation zur Teilhabe an Entwicklungsprozessen im Quartier und am Aufbau von Lebensperspektiven.

Zwei Quartierstypen zeichnen sich heute als Gebiete mit besonderem Handlungsbedarf oder mit Entwicklungspriorität ab: zum einen verdichtete innerstädtische - häufig gründerzeitliche - Altbauquartiere und zum anderen die überwiegend in industrialisierter Bauweise entstandenen Neubausiedlungen der sechziger bis achtziger Jahre. Beide Arten von Quartieren fungieren zunehmend als Auffangareale für Haushalte in sozial und ökonomisch besonders angespannter Situation, für durch Verdrängung vertriebene Haushalte, Migranten und Menschen mit provisorischem oder unklarem Aufenthaltsstatus.

Vor allem Strategien auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen und Hamburg haben in der Bundesrepublik für integrierte Stadtteilpolitik eine Vorreiterrolle übernommen. Seit 1993 sind "Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf" ein herausgehobener Handlungsschwerpunkt der Förderpolitik der Landesregierung Nordrhein-Westfalen. In Hamburg wurde 1994 das "Maßnahmenkonzept für eine soziale Stadtentwicklung" mit den Schwerpunkten "Maßnahmen zur Armutsbekämpfung in Pilotstadtteilen" und "Sonderprogramm Maßnahmen zur Armutsbekämpfung" beschlossen. Als besondere Schwierigkeiten erweisen sich allerdings bisher die überwindung von Ressortegoismen, die Angleichung der sektoral unterschiedlichen Förderkonditionen, der Einsatz flexibilisierter und dennoch kontrollierter Antrags-, Bewilligungs- und Abrechnungs-verfahren.

Auf der Grundlage von drei - hinsichtlich Ausgangssituation, Programmatik, Verfahrensweisen und Durchführungsstand - sehr unterschiedlichen Fallbeispielen der Stadterneuerung sind im Rahmen der Difu-Expertise bereits praktizierte und geplante integrierte Maßnahmenkonzepte und Bündelungsverfahren untersucht worden, um daraus Thesen für den ExWoSt-Schwerpunkt und Indikatoren zur Auswahl von Modellvorhaben zu entwickeln. Bei den untersuchten Gebieten handelt es sich:

• mit Duisburg-Marxloh um ein gründerzeitliches Altbbauquartier mit den typischen Merkmalen eines "Stadtteils mit besonderem Erneuerungsbedarfs", in dem eine Vielzahl von Programmen und Förderungsmitteln zum Tragen kommt;

• mit Leipzig-Grünau um eine Großwohnsiedlung in Plattenbauweise, bei der es darum geht, neben Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen vor allem potentiellen negativen Entwicklungen auch mit unkonventionellen Maßnahmen wie dialogischen Planungsverfahren vorzubeugen;

• mit Hannover-Linden um zwei Sanierungsgebiete der ersten, gemäß Städtebauförderungsgesetz durchgeführten Maßnahmengeneration und entsprechenden Durchführungserfahrungen, aus denen gegenwärtig Konsequenzen für zukünftige Erneuerungsverfahren gezogen werden.

Der neue ExWoSt-Schwerpunkt richtet sich auf strategische Programme der integrierten Stadtentwicklung mit baulich-städtebaulichen, sozialen, ökonomischen, ökologischen und kulturellen Handlungsfeldern. Er ist für einen Zeitraum bis zum Jahr 2002 geplant. Im Mittelpunkt stehen innovative Ansätze zur programmatischen, förderungstechnischen und organisatorischen Bewältigung der vielschichtigen und gesellschaftspolitisch brisanten Aufgabe Stadtteilentwicklung. Im Rahmen des Schwerpunkts sollen integrierte Ansätze in den Beispielquartieren unterstützt werden, bei denen aufgrund von Verein-barungen zwischen Land und Kommune die für die Maßnahmen erforderlichen Mittel über die Grenzen von Ressortzuständigkeiten hinaus zur Verfügung gestellt werden können.