Difu-Berichte 3/1996 - Ladenöffnungszeiten und Unternehmenszonen

Instrumente zur Erhaltung der europäischen Stadt?

Die Entwicklung des großflächigen Einzelhandels auf der "grünen Wiese" einerseits und die des Einzelhandels in den Städten andererseits droht zum Verlust der Urbanität in städtischen Räumen zu führen. Besonders deutlich ist diese Entwicklung bereits in den ostdeutschen Städten zu erkennen. In Westdeutschland läuft dieser Prozeß zwar zeitlich gestreckt und uneinheitlich, aber im wesentlichen in gleicher Weise ab. Mögliche Instrumente, die Vorteile der gewachsenen innerstädtischen Lagen gegenüber nichtintegrierten Einzelhandelsstandorten außerhalb der Städte zu stärken, sind - neben vielen anderen - verlängerte Ladenöffnungszeiten für Geschäfte in integrierten Lagen und die Einrichtung von Unternehmenszonen an diesen Standorten. In zwei institutionenübergreifenden Expertengesprächen ging das Difu der Frage nach, wie tauglich diese Mittel sind und ob ihr Einsatz unter den Bedingungen des Standorts Deutschland rechtlich und praktisch möglich ist.

I. Ausweitung der Ladenöffnungs-zeiten - einheitlich oder räumlich differenziert?

Am 21. Juni 1996 hat der Deutsche Bundestag ein Gesetz zur Änderung des Ladenschlußgesetzes beschlossen, nach dem die Ladenöffnungszeiten von Montag bis Freitag von 6 bis 20 Uhr und am Samstag von 6 bis 16 Uhr ausgeweitet werden. Vor diesem Beschluß wurde sehr lebhaft diskutiert, welche Folgen eine solche Ausweitung der Ladenöffnungszeit für den Wettbewerb im Einzelhandel, für die Entwicklung von Arbeitsplätzen und Umsätzen, für die Arbeitszeiten der Beschäftigten und das Verkehrsaufkommen der Konsumenten haben würde.

Kaum erörtert wurden hierbei städtebauliche Fragen, nämlich welche Folgen eine solche Ausweitung der Ladenöffnungszeiten für die Entwicklung der Einzelhandelsbetriebe in innerstädtischen Lagen im Verhältnis zu großflächigen Einzelhandelsbetrieben auf der grünen Wiese haben würde. Die Einschätzung dieser Problematik war durchaus auch innerhalb der Bundesregierung umstritten. Während Bundeswirtschaftsminister Günter Rexrodt sich für eine umfassende und einheitliche Ausweitung der Ladenschlußzeiten aussprach, hielt Bundesbauminister Klaus Töpfer eine Differenzierung zwischen innerstädtischen Lagen und grüner Wiese für zumindest nachdenkenswert, um das bestehende Ungleichgewicht bei der Belastung mit externen Kosten durch eine Aktivierung externer Vorteile für die Geschäfte in den integrierten Lagen auszugleichen.

In einem Expertengespräch, das das Deutsche Institut für Urbanistik im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau am 14. Mai 1996 durchführte, wurde der Frage, ob die Ausweitung der Ladenöffnungszeiten einheitlich oder räumlich differenziert erfolgen sollte, unter den Gesichtspunkten

• der rechtlichen Zulässigkeit einer stadträumlichen Differenzierung,
• der Wirkungen differenzierter Ladenöffnungszeiten auf Wirtschaft und Verkehr sowie
• der Möglichkeiten und Probleme stadträumlicher Abgrenzung und städtebaulicher Wirkungen

nachgegangen. Die Rechtswissenschaftler Prof. Dr. Hufen, Mainz, Prof. Dr. Manssen, Greifswald, und Prof. Dr. Tettinger, Bochum, die Wirtschafts- und Stadtforscher Dr. Bunge, Forschungsstelle für den Handel, Berlin, Meyer-Fries, Institut für Medienforschung und Urbanistik, München, und Täger, Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung, München, sowie die Stadtplaner Prof. Dr. Farenholtz, Hamburg, und Frau Beckmann-Scheld, München, diskutierten zu diesen Fragen mit Stadtentwicklungsplanern und Wirtschaftsförderern aus ost- und westdeutschen Städten und des Deutschen Städtetags sowie mit Mitarbeitern des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau und des Deutschen Instituts für Urbanistik.

Möglichkeiten stadträumlicher Differenzierung

Die eingeladenen Staatsrechtler waren sich darin einig, daß die bis zur Novelle geltende Ladenschlußregelung wegen Verstoßes gegen die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes verfassungswidrig sei. Die anwesenden Wirtschafts- und Handelsforscher stimmten weitgehend darin überein, daß das Ladenschlußgesetz symptomatisch für die mangelnde Innovationsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschland sei. Beide Gruppen forderten daher fast ausnahmslos zumindest eine deutliche Erweiterung der Ladenöffnungszeiten.

Die Stadtentwicklungsplaner und Wirtschaftsförderer stimmten dem zwar grundsätzlich zu, wiesen aber auf die problematischen städtebaulichen Auswirkungen einer einheitlichen Ausweitung der Ladenöffnungszeiten hin. Der von externen Kosten und Rahmenbedingungen, wie zum Beispiel Bodenpreisen und Mieten, Parkflächen und -kosten her ohnehin begünstigte Einzelhandelsstandort auf der grünen Wiese werde durch einheitlich erweiterte Ladenöffnungszeiten weiter begünstigt, so daß die Wettbewerbssituation der Einzelhandelsbetriebe in innerstädtischen Lagen immer schwieriger werde. Gerade an diesen Handelsbetrieben bestehe aber ein großes städtebauliches und ökologisches Interesse, da sie die wohnungsnahe Versorgung der Bevölkerung mit Gegenständen des täglichen Bedarfs sicherstellten. Werde solche Bedarfsdeckungsmöglichkeit eingeschränkt, wachse das Verkehrsaufkommen und in der Folge auch der Flächenbedarf vor den Toren der Stadt noch weiter, wohingegen in den innerstädtischen Bereichen zunehmende Leerstände und Brachflächen zu entstehen drohten.

Besonders dramatisch wurde diese Entwicklung für die ostdeutschen Innenstädte dargestellt. Während nämlich in den innerstädtischen Lagen dort auf absehbare Zeit noch mit vielen Widrigkeiten zu kämpfen sei, von Eigentumsfragen über Baustellen bis hin zu Verkehrsengpässen, sei in den Einkaufszentren auf der grünen Weise eine perfekte Gegenwelt "ohne Probleme" entstanden. Hiergegen habe der innerstädtische Einzelhandel derzeit im Osten Deutschlands kaum eine Chance. Daran könnten auch sicherlich sinnvolle und notwendige Gegenmaßnahmen wie Citymanagement oder Stadtmarketing auf absehbare Zeit nichts ändern.

Während die Ökonomen in der Mehrheit gleichwohl für eine einheitliche Ausweitung der Ladenöffnungszeiten plädierten und für andere Maßnahmen zum Ausgleich der Standortnachteile in den innerstädtischen Lagen eintraten, wozu insbesondere die Internalisierung externer Kosten gerechnet wurde, hielten die Rechtswissenschaftler eine Differenzierung zwischen integrierten und nichtintegrierten Lagen grundsätzlich nicht für ausgeschlossen. Erforderlich sei aber die Definition eines überwiegenden öffentlichen Interesses für eine solche Differenzierung und die exakte Abgrenzbarkeit so begünstigter Bereiche.

Modelle der räumlichen Abgrenzung

Für die Abgrenzung von Bereichen mit längeren Ladenöffnungszeiten wurden zwei Modelle erörtert. Prof.&nsbp;Dr. Farenholtz schlug vor, das Handeln aller politischen Ebenen auf den Bereich der historischen Innenstadt zu konzentrieren, den er als "innerstädtischen Kernbereich" bezeichnete. Dieser sei gekennzeichnet durch die zentralörtliche Funktion der Gemeinde, um deren Kern es sich handele, seine historische Situation, seine Funktion als kultisches, kulturelles und politisches Zentrum, seine hohe Arbeitsplatzkonzentration sowie seine gute Erreichbarkeit mit öffentlichem Personennahverkehr. Oberzentren sollten ermächtigt werden, für solche innerstädtischen Kernbereiche eine Satzung zu erlassen, die den Einzelhändlern erlaube, ihre Betriebe etwa bis 22.00  Uhr offenzuhalten.

An diesem Vorschlag wurde kritisiert, daß er sich nur auf Oberzentren beziehe und damit die zum Teil viel größere Problematik in Mittel- und Unterzentren sowie städtischen Nebenzentren außer acht lasse. Auch wurde die Abgrenzung eines solchen Bereichs trotz der Erfahrung von Planern mit der Abgrenzung von Sanierungs- oder Erhaltungsgebieten und Entwicklungsbereichen für schwierig gehalten.

Als einfacher handhabbar und das eigentliche Problem genau treffend wurde die im Investitionszulagengesetz seit dem 1.1.1996 geltende Differenzierung zwischen Industrie-, Gewerbe- und Sondergebieten für den großflächigen Einzelhandel einerseits und dem sonstigen Stadtbereich andererseits angesehen. Hiermit werde an eingeführte Gebietskategorien der Baunutzungsverordnung angeknüpft und auch nicht auf den Wettbewerb innerhalb des Handels Einfluß genommen, sondern allein das städtebauliche Ziel verfolgt, die erheblichen Standortnachteile des Einzelhandels in integrierten Lagen gegenüber dem Einzelhandel auf der grünen Wiese durch die Einräumung eines partiellen Standortvorteils wenigstens teilweise zu kompensieren.

Rechtliche Zulässigkeit räumlicher Differenzierung

Ob eine solche Differenzierung verfassungsrechtlich haltbar ist, konnte nicht abschließend geklärt werden. Sicher sind an die Rechtfertigungsgründe für eine differenzierende Ladenschlußregelung als eines ordnungsrechtlichen Eingriffs höhere Anforderungen zu stellen als beim Investitionszulagengesetz, wo es um finanzielle Leistungen geht. Es spricht jedoch viel dafür, daß eine Abwägung zwischen dem Eingriff in die Berufsfreiheit, wie er mit jeder Ladenschlußregelung gegeben ist, und der Förderung nachhaltiger Stadtentwicklung, etwa durch Reduzierung des Einkaufsverkehrs, sowie insgesamt der Erhaltung der europäischen Stadt als Zentrum von Politik, Kultur und Handel ergeben wird, daß eine zwischen integrierten und nichtintegrierten Lagen differenzierende Ausweitung der Ladenöffnungszeiten zumutbar und damit sowohl nach Art. 12 Abs. 1 als auch nach Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes verfassungsgemäß wäre.

II. Unternehmenszonen in Innenstädten - finanzverfassungsrechtlich möglich und ökonomisch sinnvoll?

In einem zweiten Expertengespräch am 15. Mai 1996 diskutierten die Wirtschaftswissenschaftler Gornig und Prof. Dr. Postlep, beide Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin, die Rechtswissenschaftler Prof. Dr. Wendt, Saarbrücken, und Dr. Mohl, Deutscher Städtetag, Köln, sowie der Leiter des Amtes für Stadtentwicklung und Statistik der Stadt Trier, Dr. Weinand, mit Mitarbeitern des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau sowie des Deutschen Instituts für Urbanistik Möglichkeiten zur Schaffung von Unternehmenszonen in Deutschland. Erörtert wurden die Erfahrungen mit Unternehmenszonen in England und die Hintergründe der "Freizonen" in Frankreich. Daran anschließend wurde gefragt, welche rechtlichen Rahmenbedingungen für die Einrichtung von Unternehmenszonen in Deutschland bestehen, wie solche Unternehmenszonen auszugestalten sind und mit welchen Auswirkungen zu rechnen ist?

Cristina Howick aus London, die für das Britische Umweltministerium eine Evaluation der Unternehmenszonen durchgeführt hat, wies sehr erhellend darauf hin, daß die Unternehmenszonen in England nicht (mehr) in Innenstädten eingerichtet würden und sich nur auf sehr kleine Gebiete bezögen. Zwar trete in diesen Gebieten eine Verbesserung ein, doch seien die Auswirkungen auf die Umgebung eher negativ einzuschätzen. Im übrigen seien die Maßnahmen sehr teuer, da enorme Einnahmeausfälle entstünden.

Über die französischen Freizonen berichtete Michael Reidenbach vom Difu, daß es hierzu noch keine Erfahrungen gebe, da das entsprechende Gesetz erst Ende Mai im Kabinett beschlossen und danach im Parlament beraten werde. Es werde aber erwartet, daß durch die geplanten Maßnahmen jährlich netto 1 000 Arbeitsplätze geschaffen und weitere 25 000 Arbeitsplätze in diesen Gebieten erhalten werden könnten. Die Kosten für das Programm der Freizonen werden für das erste Jahr auf 350 ;Mio DM geschätzt. Auch hier sind die Kosten also bei begrenztem Nutzen erheblich.

Die Juristen waren sich einig, daß die Einrichtung von Unternehmenszonen europa-, verfassungs- und steuerrechtlich möglich sei, wenn es hierfür eine tragfähige inhaltliche Rechtfertigung gebe und die Gebiete rechtssicher abgrenzbar seien. Die Frage der Kriterien für die Bevorzugung bestimmter Gebiete gegenüber anderen, die für die Beurteilung nach dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes entscheidend ist, konnte in dem Gespräch nicht abschließend beantwortet werden. Einigkeit bestand darin, daß es sich hierbei um einen iterativen Prozeß handeln müsse, und man nicht ohne weiteres von bestimmten Kriterien zu bestimmten Gebieten komme.

Von den Wirtschaftswissenschaftlern für möglich gehalten wurde sowohl die Erzielung eines bloßen Umverteilungsergebnisses zugunsten der Unternehmenszonen, was für diese Gebiete auch schon ein großer Fortschritt sein könnte, als auch die Möglichkeit, daß durch die Einrichtung konzentrierter Fördergebiete weitergehende Anstöße erfolgen, die über die Zone hinaus positive Auswirkungen haben könnten. Es wurde aber auch auf die Gefahr der Strukturkonservierung und der Mitnahmeeffekte hingewiesen.

Letztlich bestand Einigkeit, daß es möglich sein müsse und sinnvoll wäre, den Nutzen von Unternehmenszonen an einigen Modellfällen in Kernbereichen ostdeutscher Innenstädte zu erproben. Dort bestehe weder die Gefahr des Strukturkonservativismus noch der ungerechtfertigten Bevorzugung. Hier sei auch am sichersten eine Vereinbarkeit mit den Beihilfebestimmungen der Europäischen Union gegeben. Ein solches Experiment, das auf etwa fünf Jahre begrenzt werden sollte, sei auch rechtlich leichter zu begründen als eine sofortige Dauerregelung. Allerdings dürfe die Förderung nicht auf Steuerbefreiungen begrenzt sein, sondern müsse darüber hinaus unternehmerisches Handeln begünstigen. Die politische Bereitschaft zur Einführung solcher Unternehmenszonen wurde allerdings als begrenzt eingeschätzt.