Difu-Berichte 2/2006 - Nahversorgung in Großstädten

Zum Projekt - "Tatmotiv" und Herangehensweise

Vor dem Hintergrund erheblicher Umwälzungen im Einzelhandelsbereich im Allgemeinen und in der Nahversorgung im Speziellen wurde das Forschungsprojekt "Nahversorgung in Großstädten - Entwicklungen, Probleme, Handlungsmöglichkeiten" vom Dortmunder Büro "Junker und Kruse" mit dem Difu gemeinsam geplant und bearbeitet. Auftraggeber waren die Städte Bonn, Bremen, Dortmund, Dresden, Erfurt, Karlsruhe, München, Münster, Nürnberg und Stuttgart. Im Kern ging es um die Suche nach Antworten auf mehrere Fragen:

• Welche Entwicklungsprozesse mit Blick auf die Nahversorgung in Großstädten haben stattgefunden? Wie stellt sich die aktuelle Situation dar? Wie gefährdet ist eigentlich die Nahversorgung in großen Kommunen?
• Auf welche Weise müssen die Städte auf die Entwicklungen im Lebensmitteleinzelhandel und bei den Einkaufsgewohnheiten der Stadtbewohner reagieren, um die Sicherung der Nahversorgung zu erreichen? Und, damit verflochten:
• Welche Instrumente werden benötigt, um das Aufgabenfeld Sicherung der Nahversorgung erfolgreich zu bearbeiten?

Bei der Projektarbeit wurde pragmatisch vorgegangen: Im "Schneeballsystem" wurden Fachleute aus den Rathäusern angesprochen und einbezogen. Entscheidend war, dass in den dann ausgewählten Kommunen bereits umfangreiche Erfahrungen mit dem Projektthema vorlagen. Verstärkt durch externe Fachleute aus Verwaltung, Einzelhandel und Politikberatung traf man sich in zwei Workshops, wo in einem intensiven Erfahrungsaustausch die oben gestellten Fragen diskutiert wurden. Daneben wurde auch vorliegendes Material zum Themenfeld ausgewertet.

Der Lebensmitteleinzelhandel in großen Städten - Entwicklungen und aktuelle Situation

Beim Lebensmitteleinzelhandel sind wie im gesamten Einzelhandel gegenläufige Trends zu beobachten: Einem erheblichen Rückgang an Geschäften stehen - bei langfristiger Betrachtung - deutliche Umsatzsteigerungen und eine anhaltende Ausweitung der Verkaufsflächen gegenüber. Der Wandel der Betriebsformen, der sich in einem Hin zu großflächigen Märkten (vor allem Discounter) und einem Weg von kleinen Läden ausdrückt, hat zu einem neuen, weitmaschigeren Netz von Lebensmittelgeschäften an dezentralen Standorten geführt. Diese Entwicklung wird durch veränderte Standortanforderungen der Betreiber forciert, die meist großzügige Grundstücke an autofreundlichen Standorten suchen. Die alten Versorgungsstandorte haben dadurch stetig Einbußen hinnehmen müssen. Diese konnten auch durch neue, ambitionierte Kleinflächenkonzepte, wie beispielsweise "IK-Ihr Kaufmann" nicht ausgeglichen werden. Durch diese Entwicklungen hat sich - wie die Erfahrungsberichte und Analysen aus den am Forschungsprojekt beteiligten Städten zeigen - die Versorgung der Bevölkerung in Wohnungsnähe nicht spürbar verschlechtert. Allerdings wird das Zentrensystem der Städte erheblich gestört; Verlierer in dem Prozess sind hauptsächlich die städtischen Teilzentren.

Betrachtet man die Entwicklung in den Großstädten, so wird deutlich, dass - von Ausnahmen abgesehen - in den dichter besiedelten Räumen im jeweiligen Stadtgebiet eine ausreichende Nahversorgung der Bevölkerung noch gegeben ist, legt man einen 500 bis 700 Meter Entfernungsradius bezogen auf die Einzelhandelseinrichtung zugrunde. Nur in den städtischen Randgebieten, wo häufig eine geringe Einwohnerdichte anzutreffen ist, treten Versorgungsengpässe im Nahbereich auf. Besonders gefährdet sind allerdings die städtischen Teilzentren. Die Entwicklung in den Großstädten führt demzufolge hin zu einer hierarchiearmen Versorgungsstruktur, die die Versorgung relativ gut sichert, aber die Zentren schwächt. Weiterhin ist zu konstatieren, dass vor allem durch die Zunahme der Discounter oftmals nur noch ein eingegrenztes Angebot vorgehalten wird - was gleichwohl von vielen Kunden offensichtlich nicht besonders kritisch gesehen wird. Dies korrespondiert mit einer unsensiblen und meist stereotypen Gestaltung der neu gebauten Verkaufseinrichtungen, die in der Regel keinen architektonischen Anspruch erkennen lassen.

Bezogen auf das Verhalten der Konsumenten zeigen die Analysen, dass generelle Darstellungen, wie etwa "es wird im Wesentlichen zu Fuß oder es wird hauptsächlich mit dem Auto eingekauft", letztlich nicht belastbar und für stadtteilbezogene planerische Überlegungen nicht aussagefähig genug sind. In Abhängigkeit von

• der Lage des Wohngebiets,
• der Struktur des Wohngebiets,
• der Bevölkerungsstruktur und des Milieus sowie
• der Ausstattung mit Ladengeschäften

ergeben sich ganz unterschiedliche Nachfrage- und Bedürfnissituationen. Hierüber liegen bislang jedoch nur begrenzt Erfahrungen vor. Aktuelle Untersuchungen verdeutlichen, dass in unterschiedlichen Wohngebieten von unterschiedlicher Wohnbevölkerung und damit von unterschiedlichem Verhalten beim Lebensmitteleinkauf auszugehen ist. Will also die Stadtpolitik in Bezug auf die Nahversorgung mehr Einfluss nehmen als die bloße Versorgungsabdeckung im Stadtgebiet sicher zu stellen, müssen Verhaltensanalysen durchgeführt werden, die die Unterschiedlichkeit der Wohn- und Bevölkerungsstruktur in städtischen Teilgebieten berücksichtigen. Sinnvoll wären in diesem Zusammenhang verallgemeinerungsfähige Milieustudien für bestimmte Quartiere und Stadtteile.

Letztlich ist es eine Angelegenheit kommunaler Planungspolitik zu entscheiden, inwieweit mit Blick auf die genannten Entwicklungen und die daraus hervorgegangenen Strukturen im Lebensmitteleinzelhandel gegengesteuert werden soll und kann.

Instrumente zur gezielten Steuerung der Nahversorgung

Die städtischen Akteure verfügen über einen "Werkzeugkasten", der es ihnen durchaus ermöglicht, an den entsprechenden Stellschrauben zu drehen. Wichtig ist, dass nur durch den gebündelten Einsatz der verschiedenen Instrumente Erfolge bei der Sicherung der Nahversorgung zu erwarten sind. Die mittlerweile immens hohe Flächenausstattung im Einzelhandel lässt keine Spielräume und Zugeständnisse mehr zu, wenn die Zentrenhierarchie gewahrt und die Versorgungsstruktur gesichert werden soll.

Folgende Handlungsfelder sind von Bedeutung:

• Einzelhandels- und Nahversorgungskonzepte setzen den grundsätzlichen Rahmen und sind zudem für die Anwendung rechtlicher Instrumente inzwischen unerlässlich.
• Formen der Kooperation berühren zum einen die interkommunale Abstimmung und zum anderen die Zusammenarbeit mit den relevanten Akteuren, die innerhalb der Stadt mit der Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben befasst sind.
• Entwicklungskonzepte für zentrale Einkaufslagen schaffen die (räumlich-funktionalen) Grundlagen für zukunftsfähige Stadtteilzentren.
• Nachvollziehbare "Spielregeln" erleichtern die nicht immer einfache Zusammenarbeit der verantwortlichen Akteure bei den Ansiedlungs- und Bauantragsverfahren für die Neuerrichtung von Einkaufsstätten,
• städtebaurechtliche Instrumente erlauben eine Feinsteuerung von Einzelhandelseinrichtungen im Rahmen der Bauleitplanung.

Den Rechtsinstrumenten kommt eine Scharnierfunktion zu; zielt doch gerade ihre konsequente Anwendung auf die Sicherung und Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche. Letztlich ist damit der Umgang mit der Frage der Ansiedlung von Lebensmittelmärkten an neuen Standorten abseits der zentralen Versorgungsbereiche verbunden.

Entwicklung der Anzahl der Betriebe und des Umsatzes im deutschen Lebensmittelhandel zwischen 1970 und 2002

Von zentraler Bedeutung ist die Frage, ab wann ein solches Vorhaben als großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Absatz 3 Ziffer 2 BauNVO einzuordnen ist und deshalb nur in speziell ausgewiesenen Kernoder Sondergebieten entstehen darf. Kernoder sondergebietspflichtig ist ein Lebensmitteldiscount- oder -vollsortimentsvorhaben dann, wenn es großflächig ist (nach aktueller Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab 800 m² Verkaufsfläche) und wenn von ihm negative raumordnerische oder städtebauliche Auswirkungen ausgehen können. SoIche negativen Auswirkungen eines großflächigen Vorhabens werden beim Überschreiten der in § 11 Absatz 3 Satz 3 BauNVO genannten Grenze von 1.200 m² Geschossfläche vermutet. Wird diese Vermutungsgrenze nicht überschritten, muss die Baugenehmigungsbehörde den Nachweis erbringen, dass von dem anstehenden Vorhaben doch negative Auswirkungen ausgehen können. Wird die Vermutungsgrenze dagegen überschritten, muss der Antragsteller Anhaltspunkte dafür darlegen, dass entgegen der Vermutung negative Auswirkungen nicht zu erwarten sind.

Negative städtebauliche Auswirkungen können indessen auch von Einzelhandelsvorhaben mit weniger als 800 m² Verkaufsfläche ausgehen. Dies gilt insbesondere für Lebensmitteldiscounter, die knapp unterhalb dieser Großflächigkeitsgrenze in Randlagen an verkehrsgünstigen Standorten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche operieren. Zur Abwehr derartiger zentrenschädigender Vorhaben eröffnet § 1 Absätze 5 und 9 BauNVO die Möglichkeit, durch entsprechende Bebauungsplanfestsetzungen den Einzelhandel insgesamt oder aber zumindest den zentrenrelevanten Einzelhandel in diesen randnah gelegenen Gebieten auszuschließen. Hierzu müssen insbesondere die zu schützenden zentralen Versorgungsbereiche in einem räumlich-funktionalen Einzelhandels- und Zentrenkonzept bestimmt und eine ortsspezifische Sortimentsliste (differenziert nach zentren- und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten) vorliegen.

Bei der Abwehr zentrenschädigender Discount- oder Supermarktvorhaben im nicht beplanten Innenbereich hilft der neue § 34 Absatz 3 BauGB weiter. Danach dürfen von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Ansiedlungskommune oder in anderen Kommunen zu erwarten sein. Um dieses Instrument zur Abwehr zentrenschädigender Vorhaben voll ausschöpfen zu können, ist wiederum ein Einzelhandels- bzw. Zentrenkonzept erforderlich, das u.a. die zentralen Versorgungsbereiche räumlich und funktional bestimmt. Ein Vorhaben, das diesem Konzept in räumlicher oder funktionaler Hinsicht nicht entspricht, lässt auch in der Regel schädliche Auswirkungen auf das bestehende beziehungsweise planerisch gewollte Zentrengefüge erwarten. Fehlt ein solches Konzept, muss im Einzelfall die Zentrenverträglichkeit eines Vorhabens in der Regel gutachterlich ermittelt werden. Mithin ist eine Konzeptstellung dringend zu empfehlen, zumal Einzelhandelskonzepte als städtebauliche Entwicklungskonzepte laut § 1 Absatz 6 Nr. 11 BauGB bei der Bauleitplanung zu berücksichtigen sind.

Wenn es trotz des ausreichend bestückten "Werkzeugkastens" nach wie vor zu "unerwünschten Nebenwirkungen" kommt, liegt dies offensichtlich daran, dass das Zielsystem "Sicherung der Nahversorgung" in den Städten oft nicht die Priorität genießt, die ihr vom Gesetzgeber zugebilligt wird.