Difu-Berichte 2/2006 - Das Umwelt-Monitoring nach dem BauGB - eine lösbare Aufgabe für die Praxis

Arno Bunzel: Monitoring und Bauleitplanung

Gerade wurde die Untersuchung "Monitoring und Bauleitplanung" abgeschlossen, die das Difu im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung durchgeführt hat. Die Untersuchung befasste sich mit Fragen der praktischen Umsetzung der im Sommer 2004 eingeführten Pflicht zur Überwachung der Umweltauswirkungen, die infolge der Durchführung von Bauleitplänen eintreten. Die Überwachung dient insbesondere dazu, unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen frühzeitig zu ermitteln und in der Lage zu sein, geeignete Maßnahmen zur Abhilfe zu ergreifen. Zuständig sind die Gemeinden. Diese sollen nach der Konzeption des Gesetzes dadurch entlastet werden, dass sie für die Überwachung auch auf die Informationen der Behörden nach § 4 Abs. 3 BauGB zurückgreifen können. Diese Neuregelung dient der Umsetzung von Art. 10 der europäischen Plan-UP-Richtlinie.

Methodisch basiert die Untersuchung im Wesentlichen auf Fallstudien in sechs Städten unterschiedlicher Größenordnung. Eingebunden waren die Städte München, Krefeld, Gütersloh, Jena, Güstrow und Ostfildern, so dass auch die unterschiedlichen rechtlichen und administrativen Rahmenbedingungen aus fünf Bundesländern Beachtung finden können. Analysiert wurden 20 Bebauungspläne. Diese unterscheiden sich in der angestrebten Nutzung, in der Größe des Plangebiets und auch darin, ob es sich um einen Angebotsplan oder einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan handelt. Zusätzlich wurden weitere 18 ältere Bebauungspläne aus dem Jahr 2000 oder früher untersucht, um festzustellen, in welchen Fallkonstellationen unvorhergesehene Umweltauswirkungen eingetreten sind, wie die Auswirkungen erkannt und ob Abhilfemaßnahmen ergriffen wurden.

Der nun vorliegende Untersuchungsbericht enthält Empfehlungen für eine sachgerechte und anwendungsfreundliche Umsetzung der gesetzlichen Anforderungen. Teil der Empfehlungen ist eine Checkliste, mit deren Hilfe die Planung der vom Gesetz geforderten Überwachung in der Regel ohne großen Aufwand und ohne Komplikationen erfolgen kann. Die Checkliste gibt vor allem Auskunft darüber, welche Umweltauswirkungen bereits durch Behörden nach anderen gesetzlichen oder untergesetzlichen Vorschriften überwacht werden, wie diese für die nach § 4c BauGB gebotene Überwachung genutzt werden können und ob bzw. welche ergänzenden Maßnahmen zur Überwachung durch die Gemeinde im Einzelfall in Betracht kommen können. Der Untersuchungsbericht enthält daneben auch Hinweise zur organisatorischen und verfahrensmäßigen Einbindung der Überwachung in die vorhandenen administrativen Strukturen der jeweiligen Städte.

Das Überwachungskonzept

Die Überwachung bedarf einer den Erfordernissen des jeweiligen Bebauungsplans genügenden Konzeption, die im Umweltbericht darzulegen ist. Die Gemeinden haben dabei einen weiten Gestaltungsspielraum und unterliegen nur relativ geringen rechtlichen Bindungen. Formale Anforderungen ergeben sich aus dem Bestimmtheitsgebot.

Grundlegend für die Planung der Überwachung ist die Beantwortung der Fragen, was im Einzelfall zu überwachen ist, wer überwacht (die Behörden im Rahmen ihrer fachlichen Zuständigkeiten oder ergänzend die Gemeinden durch spezifische Überwachungsmaßnahmen) sowie wann und wie überwacht werden soll. Die Fragen können auf der Grundlage der Ergebnisse der für Umweltprüfungen entwickelten Checkliste in der Regel schnell beantwortet werden.

Zu überwachen sind nur die erheblichen (negative und positive) Umweltauswirkungen, soweit sie aufgrund der Durchführung der Bauleitpläne eintreten. Eine Überwachung "ins Blaue" ist nicht gefordert. Bei der Überwachungskonzeption kann wie bei der Umweltprüfung nach Schutzgütern differenziert werden. Dieses Vorgehen ergibt sich zwanglos aus der ebenfalls nach Schutzgütern gegliederten Darstellung der Umweltauswirkungen im Umweltbericht. Es korrespondiert mit der zumeist ebenfalls stark sektoral, nach Schutzgütern differenzierten Zuständigkeit von Behörden für bestimmte fachgesetzliche Überwachungsaufgaben. Die systematische Einbeziehung der Überwachungspflichten der Behörden wird so erheblich erleichtert.

Die Möglichkeit, die Überwachung anhand bestimmter einfacher Indikatoren bzw. Anhaltspunkte durchzuführen, welche Rückschlüsse auf unvorhergesehene Umweltauswirkungen zulassen und gegebenenfalls Veranlassung für direkte Überwachungsmaßnahmen geben, wird bei der Planung der Überwachung in der Regel genutzt. Die Überwachung wird dabei zum Teil mehrstufig angelegt. Die Gemeinde ergreift erst dann spezifische Maßnahmen zur Überwachung von Umweltauswirkungen, wenn die verfügbaren Erkenntnisquellen der Behörden und Fachdienststellen hierzu Anlass geben.

Wie der Gegenstand der Überwachung sowie der Umfang und die Intensität der einzelnen Überwachungsmaßnahmen variiert auch die zeitliche Dimension der Überwachung in Abhängigkeit von den jeweiligen spezifischen Erfordernissen der Bebauungspläne. Unterschiede ergeben sich zum einen aus dem Umstand, zu welchem Zeitpunkt der Durchführung des Bebauungsplans die Überwachung ansetzt bzw. beginnt. Zum anderen ergeben sich Unterschiede bei der Frage, ob die Überwachung sich in einer einmaligen Maßnahme erschöpft oder in einem bestimmten Turnus wiederholt wird. Im zweiten Fall stellt sich dann auch die Frage nach der Dauer der Überwachung. Grob lassen sich dabei nutzungsbedingte, extern bedingte und baubedingte Umweltauswirkungen unterscheiden. Auch kann die Überwachung zeitlich an die Abnahme vertraglicher Leistungen, zum Beispiel im Zusammenhang mit der Herstellung von Vermeidungs-, Verringerungs- und Ausgleichsmaßnahmen nach Maßgabe eines städtebaulichen Vertrags, gekoppelt werden.

Grundsätzlich besteht auch die Möglichkeit, die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen auf einen Vorhabenträger zu übertragen oder deren Kosten in Folgekostenvereinbarungen einzubeziehen, wobei die allgemeinen Voraussetzungen für städtebauliche Verträge zu beachten sind. Eine Verpflichtung zur Veröffentlichung der Ergebnisse des Monitorings besteht nicht. Ziel des Monitorings ist es insbesondere, die Gemeinden in die Lage zu versetzen, geeignete Maßnahmen zur Abhilfe bei unvorhergesehenen nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt zu ergreifen. Eine über das geltende Recht hinausgehende materielle Verpflichtung zur Durchführung von Abhilfemaßnahmen wird hierdurch nicht begründet. Die praktische Durchführung der Überwachungsmaßnahmen hat - ebenso wie sonstige Fragen des Vollzugs - keine Auswirkungen auf die Rechtswirksamkeit der zugrunde liegenden Planung.

Nutzung vorhandener Überwachungsstrukturen

Gemäß § 4 Abs. 3 BauGB sind die Behörden auch nach Abschluss des Bauleitplanverfahrens gesetzlich verpflichtet, die Gemeinden zu unterrichten, soweit nach ihren Erkenntnissen die Durchführung des Bauleitplans erhebliche, insbesondere unvorhergesehene nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt hat. Diese Regelung hat grundlegende Bedeutung für ein effizientes und zugleich effektives Monitoring, das auf Doppelerhebung - soweit möglich - verzichtet. Mit der Untersuchung wurde deshalb auch der Frage nachgegangen, wie vorhandene Informationsquellen möglichst effektiv für die Überwachung der Bebauungspläne genutzt werden können.

Die Ergebnisse der Untersuchung zeigen, dass für die meisten der zu überwachenden Umweltauswirkungen bereits auf vorhandene Überwachungsstrukturen zurückgegriffen werden kann. Anzusprechen sind hier zum Beispiel die anlagenbezogenen Überwachungsregelungen des Immissionsschutzrechtes und des Wasserrechtes. Die einschlägigen Fachgesetze kennen zudem einige anlassgebundene Überwachungserfordernisse. Dies gilt beispielsweise für den Fall der Entdeckung einer Bodenverunreinigung nach den Bestimmungen des Bundesbodenschutzgesetzes und der einschlägigen Landesgesetze sowie für den Fall der Entdeckung eines Bodendenkmals nach den denkmalrechtlichen Bestimmungen.

Schließlich gibt es eine Reihe fachgesetzlich vorgeschriebener Monitoringsysteme, die auf eine kontinuierliche Erfassung des Umweltzustands hinsichtlich bestimmter Parameter gerichtet sind. Relevant sind zum Beispiel die Betreuungs- bzw. Managementaufgaben für die Schutzgebiete insgesamt und insbesondere für die FFH-Gebiete und europäischen Vogelschutzgebiete sowie die nach der europäischen Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) einzuführenden bzw. eingeführten Überwachungssysteme, die Luftqualitätsüberwachung nach der 22. BImSchV sowie die Umgebungslärmkartierung nach § 47c BImSchG.

Die Überwachung auf der Ebene des Flächennutzungsplans

Die für jeden Bebauungsplan durchzuführende Umweltprüfung konkretisiert, aktualisiert und überprüft die für den Flächennutzungsplan vorgenommene Umweltprüfung. Dementsprechend dienen die auf der Ebene des Bebauungsplans festgelegten Maßnahmen zur Überwachung zugleich der Überwachung der Umweltauswirkungen des Flächennutzungsplans. Der damit beschriebene Abschichtungsmechanismus wirkt bei den Darstellungen, die sich auf die Steuerung von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB beziehen allerdings nicht, weil von diesen Darstellungen unmittelbare Rechtswirkung nach außen ausgeht und die Aufstellung von Bebauungsplänen insoweit nicht erforderlich ist.

Angesprochen wurde ebenso die Frage, ob sich die Überwachung auf der Ebene des Flächennutzungsplans auch mit solchen Umweltauswirkungen befassen muss, die sich erst bei einer Gesamtbetrachtung der Summe der durchgeführten Bebauungspläne vollständig erfassen lassen. Dem liegt die Erwägung zu Grunde, dass die Umweltauswirkungen der durchgeführten Bebauungspläne kumulieren und/oder dass es Wechselwirkungen zwischen den Umweltauswirkungen der einzelnen Bebauungspläne geben könnte.

Fallbeispiel Bebauungsplan "Erweiterung an der Brede", Gütersloh Mit tabellarischer Gegenüberstellung der prognostizierten Umweltauswirkungen und der geplanten Überwachung
Prognostizierte erhebliche Umweltauswirkungen	Geplante Maßnahmen zur Überwachung
Verkehrslärm wurde durch Maßnahmen des passiven Lärmschutzes auf vertretbares Maß reduziert	Keine, mit Hinweis darauf, dass durch das Baugebiet keine zusätzlichen Belastungen ausgelöst werden.
Einwirkungen von vorhandenen Gewerbebetrieben außerhalb des Gebiets	Überwachung durch die Immissionsschutzbehörde
Verlust von Landschaft und Versiegelung werden extern ausgeglichen und durch abschirmende Grünfläche verringert	Durch Übernahme der Flächen in die gemeindliche Unterhaltung ist die Zielerreichung gesichert.
Eingriffe in den Wasserhaushalt als Folge der Versiegelung werden durch dezentrale Versickerung verringert	Stichprobenhafte Ortsbesichtigung
Siedlungshistorische Bedeutung einer Hofeichengruppe, die erhalten werden soll	Stichprobenhafte Ortsbesichtigung; erwogen wurde auch eine Dokumentation des Baumbestandes und des Landschaftsbildes im Ortseingang, um die zugrunde liegenden Einschätzungen zu überprüfen.

Organisatorische und verfahrensmäßige Aspekte der Überwachung

Die Überlegungen zu den organisatorischen und verfahrensmäßigen Fragen der Überwachung knüpfen in allen Fallstädten an die eingeführten Zusammenarbeitsstrukturen und Arbeitsteilungen während des Aufstellungsverfahrens von Bauleitplänen an. Dies bedeutet, dass die einzelnen Verfahrensschritte und - bezogen auf das Monitoring - die Überwachungsmaßnahmen in der Regel bei der Planungsverwaltung der Gemeinde koordiniert werden. Bei der Beurteilung von Informationen, der Festlegung und Durchführung von Überwachungsmaßnahmen und bei der Entscheidung über die Notwendigkeit von Abhilfemaßnahmen wird auf die Kompetenz der jeweiligen Fachverwaltungen zurückgegriffen.

Die gemeindeeigenen Fachbehörden und Fachdienststellen haben meist eigene Informationssysteme, die zum Teil landesrechtlich vorgegeben und/oder mit Informationssystemen der Landesbehörden verknüpft sind. In den Fallstudienstädten bieten die bestehenden Umweltinformationssysteme keine geeignete instrumentelle Basis für die nach § 4c BauGB gebotene Überwachung. Sie folgen dem Zyklus fachbehördlicher Informationsgewinnung, haben also vor allem die Funktion der Informationsverwaltung bzw. der Informationsvermittlung, nicht jedoch der Informationsgewinnung.

Das Gesetz schreibt nicht vor, ob und in welcher Weise die Ergebnisse des Monitorings dokumentiert werden müssen. Praktisch ist eine Dokumentation aber unumgänglich, um die Verwaltung in die Lage zu versetzen, auf entsprechende Anfragen aus den politischen Gremien der Gemeinde oder bei Bedarf auf Anforderung von Gerichten angemessen reagieren zu können. Die Gemeinden sind in der Entscheidung frei, ob das Ergebnis des Monitorings veröffentlicht werden soll. Denkbar, aber nicht immer opportun, ist auch eine (regelmäßige) Berichterstattung über die Ergebnisse des Monitorings gegenüber den politischen Gremien der Gemeinde.

Der Beitrag der externen Behörden ist für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden essentiell. Die meisten fachspezifischen Umweltinformationen werden hier bei Behörden außerhalb der Gemeindeverwaltung gewonnen. Aber auch in kreisfreien Städten kann die Unterstützung externer Behörden punktuell zweckmäßig und erforderlich sein. Die in allen beteiligten Städten geführten Gespräche mit wichtigen Behörden haben deutlich gemacht, dass die Behörden ihre Funktion grundsätzlich erkennen und im Rahmen ihrer fachlichen Zuständigkeiten auch bisher schon wahrgenommen haben.

Die Fallstudienstädte halten überwiegend eine generellere Absprache mit den Behörden zur Handhabung der sich aus § 4 Abs. 3 BauGB ergebenden Pflicht und zur Kooperation beim Monitoring für erforderlich. Eine Formalisierung des Verfahrens wurde aber abgelehnt. Die Gespräche machten deutlich, dass es in den meisten Bereichen bereits eine sehr gut funktionierende Zusammenarbeit auf der "fachlichen Schiene" zwischen den fachlich zuständigen Dienststellen der Städte und den externen Behörden gibt. Auch eine aktive Abfrage bei den relevanten Fachbehörden wurde wegen des hierdurch entstehenden Verwaltungsaufwands abgelehnt.

Der entstehende Mehraufwand

Der durch § 4c BauGB hinzukommende Überwachungsaufwand ist in der Regel gering. Die Untersuchung der Bebauungspläne zeigt, dass die Überwachung vor allem auf Maßnahmen gestützt werden kann, die aufgrund fachgesetzlicher Erfordernisse oder freiwillig auch unabhängig von § 4c BauGB durchgeführt würden. Zum Teil bestehen in bestimmter Hinsicht freiwillige Verwaltungsaufgaben bzw. eingeübte Verwaltungsroutinen, die zur Überwachung genutzt werden können. Dementsprechend gehen alle Fallstudienstädte davon aus, dass Monitoring mit den vorhandenen personellen Ressourcen zu bewältigen ist. Zu konstatieren ist ein mit jedem Verwaltungshandeln verbundener formeller Aufwand (z.B. Dokumentation, Abstimmungen). Vor allem in Großstädten kann ein Mehraufwand bei der Entwicklung der Organisationsstruktur und für die Koordination innerhalb der Verwaltung auftreten.