Difu-Berichte 2/2002 - Kommunale Entwicklungspartnerschaften

Die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und ihren Städten ist in Deutschland nichts Neues. Sie wird seit den 60er Jahren von unterschiedlichen Akteuren der öffentlichen wie auch der privaten Hand praktiziert: dem Bund, der laut Verfassung für Entwicklungspolitik und -zusammenarbeit zuständig ist, den Ländern, der kommunalen Ebene mit Städten und Gemeinden sowie einem breiten Spektrum von Akteuren des Privatsektors (von Wirtschaftsunternehmen über Kirchengemeinden bis zu Nicht-Regierungs-Organisationen (NRO)). Die Aktivitäten dieser Organisationen und Institutionen erfolgen weitgehend unkoordiniert und unabgestimmt. Dies gilt auch für die Programme und Projekte der öffentlichen Hand: Staatliche Entwicklungspolitik und kommunale Entwicklungszusammenarbeit hatten bisher meist nur wenig miteinander zu tun. Die anhaltende Verstädterung in Entwicklungsländern wie auch der Kompetenzgewinn der dortigen Kommunen infolge nationalstaatlicher Dezentralisierungspolitiken führten allerdings dazu, dass Städten und ihren Aktivitäten in der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) des Bundes in jüngerer Zeit wachsende Bedeutung beigemessen wird. Dieser Relevanzgewinn der städtischen Ebene, eine nur knappe Finanzausstattung auf Seiten der staatlichen Entwicklungspolitik und ein zunehmendes Interesse staatlicher Akteure an einer Vernetzung und Effektivierung bestehender entwicklungspolitischer Aktivitäten veranlassten die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) – als aber "Vorfeldorganisation" des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) – , die nun vorliegende Studie in Auftrag zu geben. Dabei ging es zum einen um eine exemplarische Bestandsaufnahme des aktuellen Standes "kommunaler Entwicklungspartnerschaften" und zum anderen um die Auseinandersetzung mit der Frage, ob und in welchen Aufgabenfeldern auf kommunaler Seite Interesse an einer engeren Kooperation mit den entwicklungspolitischen Akteuren des Bundes besteht. Zentrale Untersuchungsergebnisse Rahmen gebend für die räumlichen und sektoralen Schwerpunktsetzungen partnerschaftlicher Aktivitäten sind zunächst die allgemeinen innen- und außenpolitischen Bedingungen und Entwicklungen. So standen in einer ersten, bis in die späten 60er Jahre reichenden Phase, Partnerschaften mit westlichen Nachbarstaaten im Vordergrund, die mit Zielen der Versöhnung und Völkerverständigung einhergingen. In den 70er und 80er Jahren zeigte sich dann im Kontext von De-Kolonialisierung und der Herausbildung unabhängiger Nationalstaaten in der südlichen Hemisphäre ein steigendes kommunales Interesse an Partnerschaften mit Städten in Entwicklungsländern. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion und der sozialistischen Staaten in Osteuropa gewannen in den 90er Jahren Kommunen in diesen (Transformations-)Staaten zunehmende Relevanz als potenzielle Partnerstädte. Seit der in den 90er Jahren eingeleiteten West-Öffnung gilt dies auch für Städte in der Volksrepublik China. Rahmen setzend können jedoch auch spezifische kommunalpolitische Weichenstellungen sein, wie zum Beispiel der Ausbau der Stadt Bonn zu einem Zentrum für internationale Zusammenarbeit.

Zu den maßgeblichen Auslösern für die Einrichtung von Städtepartnerschaften mit Entwicklungsländern und Transformationsstaaten zählen neben persönlichen Kontakten und Präferenzen der politischen Stadtspitzen oder der für die kommunale Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zuständigen Akteure, Anfragen ausländischer Städte, Initiativen von politischen bzw. bürgerschaftlichen Bewegungen oder einflussreichen Einzelpersonen sowie die Auflage von Förderprogrammen der Europäischen Union oder anderer Institutionen. Über entscheidungsrelevante Kriterien für die Auswahl von Partnerstädten verfügen allerdings nur wenige der untersuchten Städte.

Die von kommunaler Seite mit EZ und Partnerschaftsarbeit verbundenen Ziele sind in der Regel sehr allgemeiner Natur. Die Mehrzahl der Städte unterscheidet bei der Zielformulierung allerdings nach Zielgebieten. So haben Partnerschaften mit Städten in Transformationsstaaten "eine Öffnung nach Osten" und "eine Versöhnung mit den östlichen Nachbarn" zum Ziel. Bei Partnerschaften mit Städten in der VR China stehen Ziele wirtschaftlicher Art sowie ein multilateraler Erfahrungsaustausch im Vordergrund. Die Ziele, die mit Städtepartnerschaften in Entwicklungsländern verknüpft werden, reichen von der "Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen städtischer Bewohner" über die "Bereitstellung humanitärer Difu-Berichte 2/2002 16 Kommunale Entwicklungspartnerschaften Hilfe", bis zur "Hilfe beim Aufbau demokratischer Strukturen".

Die Aktivitäten der praktizierten Partnerschaften finden in den unterschiedlichsten kommunalen Aufgabenfeldern statt: von der Wirtschaft bis zur Kultur, von sozialen Fragen bis zu Umweltangelegenheiten.

Die Formen, die Partnerschaftsaktivitäten im Einzelnen annehmen, sind ungeachtet der unterschiedlichen Aufgabenfelder meist die gleichen: materielle und/oder finanzielle Unterstützungsleistungen; Erfahrungsaustausch, der von der einseitigen Beratung bis zu gegenseitigen Besuchen von Repräsentanten der Partnerstädte reichen kann; konkrete Kooperationsvorhaben zwischen öffentlichen und/oder privaten Akteuren der Partnerstädte sowie Maßnahmen zur Schulung bzw. Aus- und Weiterbildung von Vertretern ausländischer Partnerstädte.

Die Zuständigkeit für Entwicklungspartnerschaften sowie Partnerschaften mit Städten in Transformationsstaaten und der VR China liegt in den untersuchten Kommunen vielfach bei Dienststellen, die in unmittelbarer Nähe der Stadtspitze angesiedelt sind. Für Koordination und/oder Durchführung spezifischer fachlicher Aktivitäten sind in der Regel die jeweiligen Fachressorts der Städte und Stadtstaaten zuständig. Neben den Dienststellen der Verwaltung spielen in der kommunalen EZ auch eine Vielzahl verwaltungsexterner, häufig privater Organisationen und Institutionen eine maßgebliche Rolle. Zu diesen zählen Organisationen wie terre des hommes, Misereor oder das Deutsche Rote Kreuz; Freundschafts- und Fördervereine; Dritte- bzw. Eine-Welt-Initiativen; Netzwerke wie das Nord-Süd-Forum; Einrichtungen der Aus- und Weiterbildung; Kammern und Verbände der gewerblichen Wirtschaft; einzelne Unternehmen mit vielfältigen Aktivitäten sowie nicht zuletzt öffentlich- rechtliche Organisationen auf Bundesebene, unter denen die Carl Duisberg Gesellschaft (CDG) und die GTZ als Vorfeldorganisationen des BMZ eine besondere Rolle einnehmen.

Wer die Kooperationspartner in den ausländischen Partnerstädten sind und in welchem Ressort sie angesiedelt sind, hängt in starkem Maße von den jeweiligen Verwaltungsstrukturen ab. Ungeachtet dieser Besonderheiten liegen die Zuständigkeiten für Partnerschaftsarbeit in der Regel bei der jeweiligen Stadtspitze oder – wie hierzulande – bei Dienststellen in ihrer unmittelbaren Nähe.

Die Partnerschaften zwischen deutschen und ausländischen Städten basieren auf unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen. Welche Form der rechtlichen Absicherung im Einzelnen gewählt wird, hängt maßgeblich von zwei Faktoren ab: der spezifischen Partnerschaftspolitik des deutschen Partners sowie dem Zielgebiet (Entwicklungsland, Transformationsstaat, VR China), dem die ausländische Partnerstadt zuzuordnen ist. Im Wesentlichen lassen sich folgende Formen der rechtlichen Absicherung unterscheiden: Partnerschaftsverträge, auf denen vor allem traditionelle Partnerschaften basieren; Partnerschaftsurkunden, die von manchen Städten parallel mit Partnerschaftsverträgen abgeschlossen werden; Kooperationsvereinbarungen, die als Vorstufe von Partnerschaftsverträgen fungieren; Erklärungen, die insbesondere von der Hansestadt Hamburg unterhalten werden sowie Projektverträge oder auch Ratsbeschlüsse. In einigen Städten kommen auch mehrere dieser Rechtsformen zum Einsatz (so beispielsweise in Bonn, München oder Stuttgart).

Die finanzielle Ausstattung der federführenden Dienststellen für Partnerschaftsaktivitäten weist deutliche Unterschiede auf. Diese resultieren aus der spezifischen Mittelallokation (zentral oder dezentral), dem Status der Stadt (Stadtstaat oder Kommune) und der jeweiligen Situation des Gesamthaushalts. In Städten bzw. Stadtstaaten, in denen die Mittel für Partnerschaftsaktivitäten zentral verwaltet werden, ist die Ausstattung der zuständigen Dienststelle in der Regel hoch. In Städten mit dezentraler Mittelallokation stehen hingegen für Partnerschaftsaktivitäten meist Mittel einzelner Fachbehörden zur Verfügung, die häufig weit über denen der federführenden Dienststelle liegen. Eine nicht zu unterschätzende Rolle spielen neben den Leistungen der öffentlichen Hand auch Zuwendungen von privater Seite wie ehrenamtliche Tätigkeiten, Spenden Privater, Bereitstellung von Sachmitteln sowie Sponsoring von Seiten privater Unternehmen und Banken.

In mehreren Städten wird allerdings auf einen deutlichen, bereits in den 90er Jahren einsetzenden Rückgang der kommunalen Mittel für die Finanzierung partnerschaftlicher Aktivitäten hingewiesen. Folge dieser Entwicklung sind verstärkte Bemühungen, Mittel anderer Fördermittelgeber einzuwerben. Hierfür kommen insbesondere die Länder, Bundesministerien wie das BMZ oder CDG und GTZ, aber auch die EU in Betracht.

Die Aktivitäten von Städten und Gemeinden im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit sind inzwischen – dies lässt sich zusammenfassend feststellen – in vielen Städten zu einem festen Bestandteil kommunaler Politik geworden. Aus der Sicht kommunaler Akteure sind sie von Vorteile: Sie sind meist kleinteilig konzipiert und damit den konkreten Bedingungen vor Ort angemessen, spontan und bedarfsorientiert realisierbar; unabhängiger von den spezifischen Konstellationen nationaler und internationaler Interessen als staatliche Entwicklungspolitik und durch eine Verzahnung von Innen- und Außenorientierung gekennzeichnet. Zudem erfolgen sie zwischen Akteuren der gleichen, das heißt der kommunalen Ebene. Diese spezifischen Vorteile wollen kommunale Akteure bei einer Inanspruchnahme externer Unterstützung auch weiterhin gewahrt wissen. Besonderer Wert wird daher darauf gelegt, die bisherige Selbstständigkeit und Unabhängigkeit von Kommunen bei Partnerschaftsaktivitäten durch die Kooperation mit externen/staatlichen Fördermittelgebern nicht zu gefährden.

Aufgabenschwerpunkte nach Zielgebieten

In der Veröffentlichung werden diese Untersuchungsergebnisse detailliert belegt. Nach einem einleitenden Überblick über den Bedeutungsgewinn der Entwicklungsländer und die maßgeblichen, in Entwicklungspolitik und -zusammenarbeit tätigen deutschen Akteure werden im Hauptteil der Studie die partnerschaftlichen Aktivitäten von zehn ausgewählten Städten ausführlich dargestellt. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer Bilanz der Untersuchungsergebnisse, in der Gemeinsamkeiten und Besonderheiten kommunaler Partnerschaftsaktivitäten herausgearbeitet sind.

Einleitung und Bilanz der Studie sind in überarbeiteter und komprimierter Form auch Gegenstand einer Veröffentlichung aus der Difu-Reihe "Aktuelle Information".