Difu-Berichte 2/2001 - Privatisierung und Wettbewerb in der Abfallwirtschaft

Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) hat mit der Reduzierung der Überlassungspflichten auf Beseitigungsabfälle und den Regelungen zur Übertragung der Entsorgungspflichten auf Dritte nicht nur der formellen Privatisierung von Teilen der Abfallentsorgung "Auftrieb gegeben". Weitergehende Forderungen richten sich nicht mehr ausschließlich auf die Beseitigung hausmüllähnlicher Gewerbeabfälle. Auch die nach geltendem Recht "letzte Bastion" der kommunalen Zuständigkeit, die Hausmüllentsorgung, ist in der Diskussion.

Während sich in der Abfallwirtschaft der Konflikt zwischen ökonomischen Interessen auf der einen und ökologischen Anforderungen sowie gemeinwohlorientierten Erfordernissen auf der anderen Seite zuspitzt, wird der Handlungsrahmen zunehmend von der Umwelt- und Wettbewerbspolitik der Europäischen Union (EU) bestimmt. Die Abgrenzung der Entsorgungszuständigkeiten, die Qualifizierung als Verwertungs- und Beseitigungsabfälle, aber auch das Verhältnis und die Gewichtung von europäischen sowie nationalen Umwelt- und Wettbewerbsprinzipien spielen dabei eine entscheidende Rolle.

Angesichts dieser komplizierten Bedingungen " mit beträchtlichen Auswirkungen für die an der Abfallwirtschaft betei-ligten öffentlichen und privaten Akteure " fand im November 2000 in Berlin eine gemeinsame Fachtagung der kommunalen Spitzenverbände und des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) statt. Im ersten Teil der Veranstaltung mit dem Titel "Privatisierung und Wettbewerb in der Abfallwirtschaft. Kommunale Hausmüllentsorgung vor neuen Herausforderungen" befasste man sich grundsätzlich mit den aktuellen und künftigen Rahmenbedingungen der Hausmüllentsorgung. Im zweiten Teil wurden unterschiedliche Möglichkeiten für eine Beteiligung privater Unternehmen an der Entsorgung des Hausmülls zur Diskussion gestellt. Die schriftlichen Fassungen von Vorträgen, Vortragsmaterialien sowie thematisch "passenden" Fachaufsätzen wurden in einem Tagungsband zusammengestellt, der im Juli in der Difu-Reihe "Materialien" erschienen ist.

In den ersten beiden Beiträgen skizzieren Manfred Breitenkamp und Ralf Bleicher aus unterschiedlichen Blickwinkeln und mit teilweise unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen das gesamte Veranstaltungsthema. Während ersterer als Stadtstaatvertreter auf die aktuelle Situation eingeht, dabei unter anderem die Probleme beim "richtigen" Umgang mit dem KrW-/AbfG schildert und die jüngsten Lösungsvorschläge der Länder in Erinnerung bringt, geht Bleichers Blick zurück bis zum Beginn des letzten Jahrzehnts; eine Zeit, in der nicht wenige Fachleute die Sorge um ausreichende Entsorgungskapazitäten umtrieb.

Sowohl der Aufsatz von Florian Ermacora als auch das Vortragsmaterial von Otto Linher befassen sich hauptsächlich mit den von der EU gesetzten rechtlichen Rahmenbedingungen. Diese sind letztlich der Dreh- und Angelpunkt für die Ausge-staltung der Abfallwirtschaft in sämtlichen Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft. Beide EU-Vertreter schlagen einen Bogen, der von der weit gefassten gemeinschaftlichen Abfalldefinition, über Aspekte der Abfalldeponierung und -verbrennung bis hin zu den entsorgungsbezogenen und produktbezogenen EU-Richtlinien reicht.

In Helmut Schnurers Beitrag wird die Haltung des Bundes zum Umgang mit der Hausmüllentsorgung umrissen. Dabei wird an die zentralen Ergebnisse der 55. Umweltministerkonferenz erinnert und darauf verwiesen, dass der Bund gegenü-ber den Bundesländern jüngst unterstrichen hat, dass Haushaltsabfälle nach geltendem Recht überlassungspflichtig sind. Schnurer verdeutlicht auch, dass nach seiner Einschätzung mit einer Liberalisierung bei der Entsorgung des Hausmülls beträchtliche Missbrauchsrisiken verbunden sind; befürchtet werden etwa zusätzliche Umwelt- und Gesundheitsbelastungen. Helge Wendenburg geht aus Ländersicht unter anderem auf die gravierenden Probleme ein, welche durch einen "verquasten Abfallbegriff, der ideologisch Verwertung über alles stellt", entstanden sind (ganz zentral der Sog von Billigdeponien). Er zeigt die Folgen auf, mit denen die kom-munale Abfallwirtschaft konfrontiert wird und hält mit Blick auf einen besseren Handlungsrahmen eine Reihe von Klarstellungen im KrW-/AbfG für unerlässlich. Rainer Billigmann vertritt wiederum die These, dass es eigentlich keine Abfälle zur Beseitigung gibt und kritisiert auf der Tagung die jüngsten Vorschläge der Länder für eine Lösung des Dauerproblems einer Abgrenzung zwischen Abfällen zur Beseitigung und solchen zur Verwertung. Aus seiner Sicht erfolgversprechende Auswege skizziert Billigmann im Zusammenhang mit der Vorstellung mehrerer Strategieansätze; unter anderem wird dort der verstärkte Einsatz inzwischen ausgereifter Trenntechniken vorgeschlagen.

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Die Beiträge von Alexander Schink, Norbert Portz und Bernice Garlick gehen auf unterschiedliche Möglichkeiten für eine Beteiligung privater Akteure an der Hausmüllentsorgung ein. Schink befasst sich in seinem Aufsatz mit der Pflichtenübertragung nach § 16 Abs.2 KrW-/AbfG. Auffallend ist der bislang sehr zögerliche Einsatz dieses Instruments. Schink geht den Ur- sachen dafür nach und stellt Lösungen für die auftretenden Anwendungsprobleme zur Diskussion. Portz stellt die Vergabe von Entsorgungsleistungen vor und geht dabei auf eine ganze Reihe von rechtlichen Fragen und Verfahrensaspekten ein. So etwa auf die Festlegung der EU-Schwellenwerte, die Wahl der Vergabeart (mit dem Vorrang der öffentlichen Ausschreibung), den Grundsatz der losweisen Vergabe im Entsorgungsbereich und der Teilnahme kommunaler Unternehmen am Vergabewettbewerb. Garlick schließlich erläutert, wie vor dem Hintergrund der rechtlichen und organisatorischen Gegebenheiten in Großbritannien die Privatisierung der kommunalen Abfallwirtschaft in der Region Groß-Manchester erfolgte. Sie kommt insgesamt - auch angesichts auftretender Probleme (etwa ausgelöst durch den ungestümen Markteintritt amerikani-scher und französischer Firmen) - zu dem Befund, dass die gegründete "Greater Manchester Waste" als Beispiel für eine erfolgreiche Privatisierung gelten kann.