Difu-Berichte 2/1999 - Zukunft der Deponierung von Abfällen und der wirtschaftlichen Betätigung in den Kommunen

Die im November 1998 durchgeführte gemeinsame Veranstaltung der kommunalen Spitzen- und Fachverbände sowie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) befaßte sich mit zwei Aspekten der Abfallwirtschaft, die für Kommunen als öffentlich- rechtliche Entsorgungsträger von aktueller Relevanz sind: Deponierung und wirtschaftliche Betätigung markieren als Eckpunkte die Bandbreite der abfallwirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die in den letzten Jahren aus Sicht der Kommunen einer turbulenten Entwicklung ausgesetzt sind.

So haben sich schon kurze Zeit nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes des Bundes (KrW-/AbfG) einschneidende Veränderungen für die kommunalen Entsorgungsstrukturen ergeben. Deren Auswirkungen und der daraus resultierende Handlungsbedarf standen im Mittelpunkt des ersten Themenblocks der Fachtagung: Wurde noch wenige Jahre vor der Novellierung des Bundesabfallrechts der Entsorgungsnotstand ausgerufen und die Ausweitung der kommunalen Entsorgungskapazitäten mit dem Anspruch hoher technischer Standards forciert, so trat bald nach der gesetzlichen Verankerung der Kreislaufwirtschaft eine gegenläufige Entwicklung ein. Verschiedene Faktoren, wie etwa die Verpackungsverordnung, eine intensivierte Abfallberatung, -aufbereitung und -verwertung sowie neue Entsorgungswege im Bergbau oder in Stahl- und Zementwerken, führten zum Rückgang der Abfallmengen bei den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern. Insbesondere die verstärkte gesetzliche Inpflichtnahme der privaten Abfallbesitzer und -erzeuger eröffnet im Bereich der Gewerbeabfälle lukrative Geschäftsfelder für die Entsorgungswirtschaft, die seitdem in einem sich zusehends verschärfenden Wettbewerb erhebliche Abfallmengen akquiriert. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sehen sich nunmehr mit erheblichen Auslastungsproblemen für ihre Entsorgungsanlagen konfrontiert: Die starke Reduzierung der Abfallmengen zieht unter anderem im Hinblick auf die Planungssicherheit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und auf die Gebührenentwicklung Konsequenzen nach sich dies hat in jüngster Zeit immer wieder für Diskussionsstoff gesorgt.

Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger müssen zudem die Anforderungen an die Deponierung nach der Technischen Anleitung Siedlungsabfall (TASI) vom 1. Juni 1993 erfüllen und die damit verbundenen Investitionen auf die Gebühren umlegen. Der Streit, mit welchen Behandlungsverfahren die Zuordnungskriterien der TASI eingehalten werden können und wann Ausnahmen zulässig sind, hat in der jüngsten Zeit mit der Favorisierung der Mechanisch-Biologischen Abfallbehandlung in einigen Bundesländern neue Nahrung erhalten. Je nach Ausstattung der Entsorgungsanlagen werden unterschiedliche Strategien verfolgt, um die Anforderungen der TASI zu erfüllen und die Kapazitäten auszulasten. Dies verschärft wiederum die Beziehungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger untereinander. Denn je offensiver der eine Abfallmengen zur thermischen Behandlung in seiner Müllverbrennungsanlage akquiriert, desto problematischer wird die Auslastung einer Deponie für den anderen mit Blick auf den Stichtag 1. Juni 2005, von dem an aus Gründen mangelnder Behandlungskapazität keine Ausnahmen von der Geltung der Zuordnungskriterien der TASI mehr zulässig sind. Dabei muß beachtet werden, daß die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erheblich zu dieser Entwicklung beitragen, indem die Anforderungen der TASI sehr unterschiedlich umgesetzt werden. Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, die die hohen Standards der TASI nur unzureichend umsetzen und auf eine möglichst hohe Verfüllung ihrer Deponien bis zum Stichtag setzen, können daher niedrigere Entsorgungskosten berechnen als diejenigen, die bei höherer Entsorgungsqualität den Rückgang von Abfällen in Kauf nehmen müssen.

Mangels klarer und vollziehbarer Abgrenzungskriterien im KrW-/AbfG wird die für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entscheidende Abgrenzung zwischen Verwertungs- und Beseitigungsabfällen dem Abfallbesitzer überlassen, der auf dem Markt aus ökonomischer Sicht nachvollziehbar die kostengünstigste Entsorgungsmöglichkeit wahrnimmt. In der Praxis "sucht sich" der Abfall damit den günstigsten Weg, wird als Mischabfall oftmals über weite Strecken transportiert, unter Umständen vorbei an mehreren Beseitigungsanlagen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, denen der Anteil der Beseitigungsabfälle an sich nach der gesetzlichen Grundkonzeption zu überlassen wäre. In nicht wenigen Fällen wurden Abfälle nur zum Schein zur Verwertung angenommen. Das kostengünstige Angebot, mit dem der Abfallbesitzer seiner Verwertungspflicht nachkommt, erklärt sich dann daraus, daß in Wirklichkeit die billigste Art der Deponierung gewählt wird. Der empirische Beleg, daß ein erstaunlich umfangreicher Abfalltourismus aus industrie- und gewerbestarken Gebieten auf sogenannte Billigdeponien in vergleichsweise wirtschaftlich schwache Regionen erfolgt, spricht in diesem Zusammenhang eine deutliche Sprache, die öffentlich proklamierte Verwertungserfolge entzaubert.

Die kommunale Abfallwirtschaft ist in der derzeitigen Situation unter erheblichen Druck geraten. Der wachsende Wettbewerb in der Abfallwirtschaft konfrontiert die Aufgabenträger in den Kommunen zunehmend mit wirtschaftlich-strategischen Fragestellungen, um zum einen erhebliche weitere Kostensteigerungen zu Lasten des Bürgers zu verhindern und zum anderen das Heft in der teilprivatisierten Kreislaufwirtschaft in der Hand zu behalten. Dies lenkt den Blick auf den zweiten Themenblock der Fachtagung, nämlich die Zukunft der wirtschaftlichen Betätigung in den Kommunen: Die kommunale Abfallwirtschaft ist in den letzten Jahren zu einem vielbeachteten Beispiel der Privatisierung kommunaler Aufgaben geworden. Zahlreiche Kommunen haben private Rechtsformen für die Abfallentsorgung gewählt, die auch schon unter dem alten Abfallgesetz in Gestalt der Beauftragung Dritter zulässig waren. Die Auslagerung von abfallwirtschaftlichen Aufgaben hat unter den zusätzlichen Gestaltungsmöglichkeiten des KrW-/AbfG an Dynamik noch erheblich zugenommen. Der Zwang, die in die Entsorgungsstruktur getätigten Investitionen refinanzieren zu müssen, bedrängt zahlreiche Kommunen mit der Frage, inwieweit sie sich in der Abfallwirtschaft "am Markt" engagieren wollen oder sogar müssen.

Bei diesen Entscheidungsprozessen sehen sich die Kommunen (nunmehr vor allem mit ihren Unternehmen) vor neuen Problemen, die sich früher im Zeichen einer überwiegend hoheitlichen Aufgabenwahrnehmung jedenfalls nicht mit gleicher Intensität stellten. Wollen sich die Kommunen im Wettbewerb mit Privaten etwa bei der Verwertung von Gewerbeabfällen oder in neuen Geschäftsfeldern engagieren, so geraten sie hierbei an die Grenzen des Gemeindewirtschaftsrechts in den Gemeindeordnungen (GO) der Länder. Ferner sind bundesrechtliche Vorschriften wie das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) oder das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) zu beachten. Darüber hinaus finden im Zuge der europaweiten Dienstleistungs- und Warenverkehrsfreiheit vermehrt europa-rechtliche Bestimmungen auch für die öffentlichen Unternehmen der Städte Anwendung.

Im neuen Difu-Materialienband sind die schriftlichen Fassungen der Vorträge abgedruckt. Akteure aus der Praxis geben Antworten auf aktuelle Fragen der kommunalen Abfallwirtschaft.

Quelle: Berlin:
Neue Geschäftsfelder für die kommunalen Abfallentsorger, in:Gerd Kühn und Stephan Tomerius: Zukunft der Deponierung von Abfällen und der wirtschaftlichen Betätigung in den Kommunen, Berlin 1999 (Difu-Materialien 4/99).