Difu-Berichte 2/1999 - Bauleitplanung und Flächenmanagement

Strategien, Hinweise zum Instrumentarium und Beispiele

Die Entwicklung neuer Baugebiete führt regelmäßig zu Beeinträchtigungen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes. Die Gemeinden müssen bei der Aufstellung der Bauleitpläne den Möglichkeiten zur Vermeidung solcher Beeinträchtigungen Rechnung tragen und zugleich prüfen, auf welche Weise die verbleibenden Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese seit dem 1. Januar 1998 in § 1 a Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 BauGB verankerten Anforderungen als gesetzlich vorgeprägtes Prüf und Folgenbewältigungsprogramm (Urt. vom 31.1.1997) bezeichnet.

Der Vollzug dieser Anforderungen stellt zum einen differenzierte Anforderungen an die Bauleitplanung, deren Eckpunkte mittlerweile durch zahlreiche auch höchstrichterliche Gerichtsentscheidungen verdeutlicht werden. Für einige Detailaspekte steht eine gerichtliche Klärung aber weiter aus. Zu nennen sind z.B. die Frage der Zulässigkeit von Pflegemaßnahmen als Festsetzung im Bebauungsplan oder die Anforderungen an die Zuordnungsfestsetzung nach § 9 Abs. 1 a Satz 2 BauGB. Die vorliegende Arbeitshilfe erläutert die gesamte Palette der bei der Aufstellung von Bauleitplänen auftretenden Fragen sowohl in rechtlicher als auch in praktischer Hinsicht und gibt anhand von Beispielen Hinweise für ein rechtssicheres und effizientes Verfahren.

Fragen im Zusammenhang mit der Aufstellung von Bebauungsplänen stellen für Städte und Gemeinden heute jedoch nicht mehrdas vorrangige Problem dar. Schwierigkeiten ergeben sich vor allem hinsichtlich folgender Aspekte:

• Bereitstellung geeigneter Flächen in ausreichendem Umfang,
• ergänzende Finanzierung der dauerhaften Pflege nach Durchführung der Ausgleichsmaßnahmen sowie Strategie- und Konzeptdefizite bei der Bündelung von landschaftspflegerischen Maßnahmen im Planungsraum.

Grundlage einer flexiblen, effizienten und kostensparenden Verfahrensweise ist ein das gesamte Gemeindegebiet umfassendes Konzept zur Vermeidung und zum Ausgleich von Eingriffen. Aus diesem Grund verlangt der Gesetzgeber ausdrücklich die Berücksichtigung von Maßnahmen zur Vermeidung und zum Ausgleich von Eingriffen bei der Aufstellung, Änderung und Ergänzung des Flächennutzungsplans. Viele Gemeinden scheuen allerdings aus verschiedenen Gründen die Neuaufstellung oder Änderung des Flächennutzungsplans. Es ist deshalb wichtig, darauf hinzuweisen, daß ein gemeindegebietsumfassendes Vermeidungs-und Ausgleichskonzept auch gesondert vom Flächennutzungsplan, z.B. in einem Landschaftsplan oder als informeller landschaftspflegerischer Fachbeitrag, und auf dieser Grundlage eine geeignete, an den Erfordernissen der jeweiligen örtlichen Gegebenheiten ausgerichtete Umsetzungsstrategie erarbeitet werden kann. Hierfür enthält die Arbeitshilfe zahlreiche praktische Anregungen, die ebenfalls anhand von Beispielen erläutert werden.

Bestandteil einer an Effizienz- und Kostenkriterien ausgerichteten Umsetzungsstrategie muß zum einen die Flächenbereitstellung sein. Die Städte und Gemeinden müssen die geeigneten Flächen nicht nur identifizieren, sondern eine an die Gegebenheiten des Falles (Eigentümer, Nutzungsmöglichkeiten usw.) jeweils angepaßte Vorgehensweise zur Mobilisierung der Flächen unter Anwendung unterschiedlicher Instrumente entwickeln. Solche Umsetzungsstrategien sind insbesondere auch für eine praktikable Ausgestaltung von Ökokonto- und Flächenpool-Lösungen, die ebenfalls als ein Strategieansatz erläutert werden, von großer Bedeutung. Die hoheitlichen Möglichkeiten der Flächenbereitstellung insbesondere durch Umlegung sind nur in eingeschränktem Maße nutzbar. Bislang unzureichend berücksichtigt werden die Möglichkeiten der Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz. Diese bieten nach der räumlichen Entkoppelung" des Ausgleichs vom Ort des Eingriffs erhebliche Potentiale zur Bereitstellung geeigneter Flächen und leisten zudem einen bislang ebenfalls unzureichend thematisierten Interessenausgleich mit den agrarstrukturellen Erfordernissen. Die Arbeitshilfe räumt den Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz deshalb neben den aus dem Städtebaurecht bekannten Bodenordnungsverfahren einen gebührend breiten Raum ein.

In eine qualifizierte Umsetzungsstrategie sollten zum anderen auch die landschaftspflegerischen Maßnahmen und Konzepte anderer Akteure im Planungsraum einbezogen werden, da sich in einer Region landschaftspflegerische Aktivitäten ganz unterschiedlicher Behörden und Körperschaften bündeln. Die Naturschutzbehörden beschäftigen sich unter anderem mit der Unterschutzstellung schutzbedürftiger Flächen nach den Kategorien der Naturschutzgesetze und mit der Durchführung der in diesem Zusammenhang erforderlichen Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen. Zudem koordinieren sie die im Rahmen von landschaftspflegerischen Programmen der Länder vorgesehenen Maßnahmen, z.B. zur Gewässerrenaturierung. Auch von den Trägern der Regionalplanung werden landschaftspflegerische Projekte initiiert. Beispiele hierfür sind die in vielen Regionen entwickelten RegionalparkKonzepte. Fachplanungsträger sind zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft im Rahmen des § 8 BNatSchG verpflichtet, insbesondere im Bereich des Verkehrswegebaus. Sie haben die geeigneten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in landschaftspflegerischen Begleitplänen festzulegen und auf dieser Grundlage durchzuführen. Die aneinandergrenzenden Gemeinden entwickeln landschaftspflegerische Konzepte und setzen diese unter anderem als Maßnahmen zum Ausgleich um, wobei die naturräumlichen Auswirkungen sowie ihre Nutzbarkeit für Freizeit und Erholung über die Gemarkungsgrenzen hinausreichen. Alle genannten Maßnahmen können in einem Naturraum zusammentreffen. Es liegt daher auf der Hand, daß es sinnvoll ist, diese Maßnahmen zu koordinieren.

Als weitere Schlüsselfrage der Vollzugspraxis stellt sich die rechtliche Sicherstellung der Finanzierung der Maßnahmen durch die Eigentümer oder Vorhabenträger dar. Die Gemeinden haben dabei entweder die Möglichkeit, die Kosten des Ausgleichs, soweit sie bei Ihnen entstandenen sind, unter den im einzelnen im Gesetz genannten Voraussetzungen durch Erlaß von Kostenerstattungsbescheiden zu refinanzieren. In der Anwendungspraxis bestehen insoweit allerdings noch wenige Erfahrungen. In der Arbeitshilfe werden aus diesem Grund die rechtlichen Voraussetzungen und der umlagefähige Aufwand im Detail erörtert und Beispiele für einen Kostenerstattungsbescheid, für einen Vorauszahlungsbescheid sowie eine Ablösevereinbarung gegeben. Auf dieser Grundlage sollte eine rechtssichere Anwendung des noch nicht eingeübten Verfahrens der Kostenerstattung möglich sein.

Der zweite den Gemeinden zur Refinanzierung offenstehende Weg ist der städtebauliche Vertrag, der in seinen Gestaltungsmöglichkeiten ebenfalls erläutert wird. Gegenstand der vertraglichen Vereinbarungen kann nicht nur die Kostenerstattung sein. Denkbar sind vor allem auch Fallkonstellationen, bei denensich der Vorhabenträger zur Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen oder zur Bereitstellung von Flächen für den Ausgleich vertraglich verpflichtet. Für die Anwendungspraxis sollen daher durch Musterverträge Anregungen gegeben werden.

Die vorliegende Arbeitshilfe gibt einen systematischen Überblick über alle wichtigen Bausteine einer den rechtlichen und planungspraktischen Anforderungen gerecht werdenden Handhabung des Instrumentariums. Sie enthält nicht nur zahlreiche Beispiele aus der kommunalen Praxis, sondern auch Hinweise auf alle wichtigen Gerichtsentscheidungen und, zu einzelnen Aspekten, auf vertiefende Literatur. In sieben nach den Planungsebenen und Aufgabenschwerpunkten gegliederten Kapiteln werden dem Leser zum einen eine Hilfe zur Bewältigung von Einzelfragen gegeben und zum anderen der Rahmen für eine umfassende Ausgleichsflächenpolitik von der Planung über die Flächenbereitstellung bis zum Vollzug vorgezeichnet. Adressaten dieser Arbeitshilfe sind alle am Vollzug der städtebaurechtlichen Eingriffsregelung" beteiligten Akteure in den Gemeinde- und Stadtverwaltungen, bei Naturschutzbehörden und Fachplanungsträgern, bei Flurbereinigungsbehörden und Landwirtschaftskammern und nicht zuletzt bei Privatinvestoren als Partner der Kommunen.