Difu-Berichte 2/1997 - Entscheidungsfelder städtischer Zukunft

Die deutschen Städte stehen in Zeiten eines gravierenden Strukturwandels der europäischen Integration und der Globalisierung der Wirtschaft in einer Reihe von Handlungsfeldern vor erheblichen Herausforderungen. Sechs wichtige Handlungsfelder wurden im Rahmen eines vom Difu in Kooperation mit 14 Städten durchgeführten Projekts untersucht. Die Fallstudienstädte waren Berlin, Bonn, Braunschweig, Bremen, Dresden, Erfurt, Frankfurt am Main, Hannover, Karlsruhe, Leipzig, Magdeburg, Mannheim, Nürnberg und Stuttgart. Zu jedem Themenfeld wurde ein zweitägiger Workshop durchgeführt, der auch jeweils in der Difu-Materialienreihe dokumentiert wurde. Die vorliegende Schlußveröffentlichung des Projekts gibt für jedes der sechs Entscheidungsfelder einen Überblick über aktuelle Entwicklungstendenzen, Handlungsansätze und -optionen für die Kommunen.

Kommunale Finanzen
Die kommunalen Finanzen stellen die zentralen Rahmenbedingungen für kommunales Handeln dar, diese Bedingungen verändern sich jedoch laufend und tiefgreifend - mit allen Unwägbarkeiten für die Städte. Es ist offenbar, daß die kommunalen Finanzen sich langfristig weiter ungünstig entwickeln werden und im Gegensatz zur ersten Phase der Haushaltskonsolidierung in den 80er Jahren in der jetzigen zweiten Phase auch nach vier Jahren keine Wende zum Besseren zu erwarten ist.

Die geplanten Umstellungen im Steuersystem - vor allem die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und deren Ersatz durch eine kommunale Beteiligung an der Umsatzsteuer - führen zu räumlichen Verschiebungen des Steueraufkommens. Derzeit ist kaum abzusehen, welche Verteilungswirkungen sich ergeben und wer die Gewinner und Verlierer einer Neuordnung sein werden.

Unter dem gegenwärtigen Zwang zur Haushaltskonsolidierung werden in vielen Städten Maßnahmen wie eine Aktivierung des Vermögens, Erhöhung der Rentabilität und/oder Verkauf von kommunalen Vermögensbeständen ergriffen. Dabei sollte eine Aktivierung von Vermögen hauptsächlich der Reduzierung der Verschuldung oder der Finanzierung von Investitionen in die zukünftige Stadtentwicklung dienen, nicht jedoch für eine Deckung der Defizite im laufenden Haushalt verwandt werden.

Neuere betriebs- und finanzwirtschaftliche Methoden wie "cashmangement" oder "riskmanagement", die immer mehr Städte einsetzen, können für die Städte die Chance bieten, Einsparpotentiale zu entdecken, lösen aber keinesfalls die bestehenden finanziellen Grundsatzprobleme.

Damit wird offenkundig, daß die Handlungsmöglichkeiten durch die Entwicklung der kommunalen Finanzen in der Tendenz weiter eingeschränkt werden.

Migration und soziale Probleme
Die Bevölkerungsentwicklung wird mittlerweile durch Migration, und zwar innerregionale wie interregionale und internationale Wanderungen wesentlich bestimmt. Die Art der Wanderungsströme ist auch entscheidend für die Art der sozialen Probleme, die daraus erwachsen. Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, daß die Bevölkerungsentwicklung in Deutschland auf längere Sicht durch eine erhebliche Zuwanderung aus dem Ausland gekennzeichnet bleiben wird. Diese Zuwanderung aus dem Ausland wird sich auch zukünftig auf die Großstadtregionen der alten Bundesländer konzentrieren. Die innerdeutsche Wanderung wird weiterhin durch Nettoabwanderung aus den neuen in die alten Bundesländer charakterisiert sein.

Durch Migration lösen sich die am Ausgangsort bestehenden sozialen Beziehungen und Netzwerke auf. Skeptisch muß beurteilt werden, ob der Aufbau neuer Netze den Verlust der alten kompensieren kann. Damit kommen zwangsläufig zusätzliche soziale Aufgaben auf die Städte zu.

Für die alten wie die neuen Bundesländer gilt, daß sich bei der deutschen Bevölkerung die räumlichsozialen Disparitäten durch anhaltende Suburbanisierungstendenzen voraussichtlich vertiefen werden; allerdings beginnt dieser Prozeß in den neuen Bundesländern erst, während er sich in den alten ungebremst fortsetzt.

Überregionale Verkehrszentralität
Bei der unternehmerischen Standortwahl gehört die Verkehrszentralität nach wie vor zu den wichtigsten Standortfaktoren.

Die umfangreichen Verkehrsinvestitionen überörtlicher Handlungsträger, wie Schnellbahnlinien oder Flughäfen, verlangen auch von den Kommunen Anpassungsleistungen und -investitionen, wie es die zahlreichen Bahnhofsprojekte verdeutlichen.

Bis ins nächste Jahrtausend hinein muß in allen Teilbereichen mit einem weiteren erheblichen Verkehrswachstum gerechnet werden, wobei in Deutschland fast überall gute verkehrsinfrastrukturelle Erschließung und Erreichbarkeit gegeben sind. Eine Veränderung und Stärkung der Zentralität wird vor allem durch die Realisierung der europäischen Hochgeschwindigkeitsbahnen erwartet. Aber auch durch Straßenbau und Flughafenausbau wird Erreichbarkeit von Zielorten gesteigert. Da es vermutlich keine "natürliche" Grenze der Erreichbarkeit gibt, müssen die Städte sich mit der Ambivalenz von Erreichbarkeit auseinandersetzen: Je besser ein Ort zu erreichen ist, desto mehr wächst auch der Verkehr vor Ort und macht auch auf regionaler Ebene zusätzliche Strategien des Umgangs mit induziertem Verkehr erforderlich.

Zukunft des produzierenden Gewerbes in der Stadt
Die Deindustrialisierung in den Städten schreitet weiter fort. Das bedeutet, die Städte werden auch weiterhin als Produktionsstandort einen Bedeutungsverlust hinnehmen müssen. Selbst in (Ausnahme-Fällen, in denen weiterhin Massenproduktion in Städten erfolgt, wird damit nicht mehr wie bisher auch Massenbeschäftigung verbunden sein.

Eine besondere Bedeutung kommt den produktionsorientierten Dienstleistungen zu. Sie sind ein besonders dynamischer und imageträchtiger Teilbereich der Dienstleistungsentwicklung. Wegen der funktionalen und räumlichen Verbindungen zwischen Produktion und produktionsorientierten Dienstleistungen trägt ein hoher Anteil produktionsorientierter Dienstleistungen in der Region zur Stabilisierung der Produktionsbetriebe bei.

Die Flächenentwicklung bei den Gewerbe- und Industrieflächen ist durch gegenläufige Tendenzen gekennzeichnet. Vor allem Großunternehmen setzen in nicht unerheblichem Umfang Flächen frei, wodurch in vielen Städten kein quantitativer Flächenengpaß mehr besteht. Allerdings werden auch neue hochwertige Flächen - meist kurzfristig - benötigt, so daß gleichzeitig ein Druck besteht, Flächen auszuweisen und diese schnell bereitstellen zu können. Daher bleibt Flächenpolitik eine wichtige Aufgabe, wenngleich sie schwieriger als in der Vergangenheit geworden ist.

Die Zeit der großen Ansiedlungen ist vorbei. Schwerpunkt muß daher eine erweiterte Bestandspflege sein. Angesichts der wachsenden Bedeutung von Unternehmensnetzwerken gehört dazu auch eine - mühsame und kaum mit spektakulären Erfolgen belohnte - Politik der Förderung, Erhaltung und Stabilisierung solcher Netzwerke.

Zukunft der Dienstleistungen
Die Dienstleistungen nehmen an Bedeutung zu - in sektoraler sowie funktionaler Hinsicht (Anteil der Dienstleistungstätigkeiten) und in ökonomischer Hinsicht (Anteil an der Wertschöpfung). Die kommunale Wirtschaftspolitik ist dennoch weiterhin durch eine nachhaltige Industrieorientierung geprägt. Trotz der wirtschaftlichen Bedeutung der Dienstleistungen finden diese in kommunalen Handlungsansätzen nur unzureichende Aufmerksamkeit. Eine Umorientierung der Städte in Richtung auf die Erstellung von Dienstleistungskonzepten, die dem Gewicht des Dienstleistungsbereichs Rechnung tragen, erscheint daher angebracht.

Auch bei den Dienstleistungen verlieren - wie schon beim produzierenden Gewerbe festgestellt - die Kernstädte gegenüber ihrem Umland an Gewicht ; dies gilt für alle Dienstleistungsbranchen und -tätigkeiten. Allerdings ist die Suburbanisierung im Bereich hochwertiger Dienstleistungen noch am wenigsten fortgeschritten, sie sind noch in höherem Maß auf die Kernstädte konzentriert.

Die Bedeutung der haushaltsorientierten Dienstleistungen wird tendenziell von den kommunalen Akteuren unterschätzt. Dabei sind in diesem Bereich die Beschäftigtenzahlen besonders hoch und werden noch weiter zunehmen. Daher muß vor allem auch den haushaltsorientierten Dienstleistungen genügend Aufmerksamkeit geschenkt werden. Außerdem können hierbei sinnvolle Verknüpfungen zwischen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik hergestellt werden.

Zur Förderung der produktionsorientierten Dienstleistungen und anderer Dienstleister, die in ihrer Standortwahl relativ frei entscheiden können, gehört eine "Milieuförderung", die den Standort attraktiv macht und diesen Unternehmen den Zugang zu einer "Wissens- und Kommunikationskultur" eröffnet, sichert und sie damit an die Region bindet.

Medienwirtschaft und Telekommunikation
Medienwirtschaft und Telekommunikation sind gegenwärtig besonders dynamische Bereiche, mit deren Entwicklung die Städte auch große Hoffnungen verbinden. Dabei ist davon auszugehen, daß die breite Durchsetzung der Informations- und Kommunikationstechniken zu Veränderungen in nahezu allen Lebensbereichen führt und damit auch alle kommunalen Aufgabenfelder beeinflussen wird. Allerdings wird die Diskussion über Informations- und Kommunikationstechniken derzeit zu stark infrastrukturorientiert (z.B. Installation von Netzen) geführt. Darüber wird die Anwendungsorientierung vernachlässigt, also die Frage, welche Dienste sinnvoll und nachfragegerecht sind.

Aufgrund der tiefgreifenden Veränderungen, die durch den Einsatz der Informations- und Kommunikationstechniken ausgelöst werden, ist eine Auseinandersetzung mit dem Thema keine "Schönwetterveranstaltung" für Städte, die sonst schon alles haben, sondern eine notwendige Aufgabe für alle. Dabei geht es darum, eine integrierte Informations- und Kommunikationspolitik zu entwickeln und von bisher eher zu schwachen oder unkoordinierten und zufälligen Aktivitäten zu einem koordinierten Konzept zu kommen.

Im Laufe des Projekts kristallisierten sich u.a. zwei Querschnittsaspekte heraus, die sich als "rote Fäden" durch die sechs Einzelthemen zogen: die Beschleunigungstendenzen und die Kooperationsnotwendigkeiten. Aus diesem Grunde enthält die Schlußveröffentlichung zwei entsprechende Beiträge.

Geschwindigkeit und Stadt
In nahezu allen gesellschaftlichen Bereichen ist eine generelle Tendenz zur Beschleunigung von Prozessen festzustellen. Diese Beschleunigung hat auch auf die Städte spürbare Auswirkungen.

So dehnen sich durch die Beschleunigung der Verkehrsmittel die Einzugsbereiche der Städte aus, die Agglomerationen vergrößern sich, die Großstädte rücken sich zeitlich näher.

Die Verkürzung der Produktzyklen bewirkt auch eine Beschleunigung von Flächennutzungs- und Standortzyklen. Dies erhöht die Unsicherheit der Kommunen in Fragen des Flächenangebots und der Standortbindung von Unternehmen. Dies kann auch mit einer Kostenüberwälzung an die Kommunen verbunden sein, etwa wenn Unternehmen die Sicherung von ihrer Flexibilität durch das Vorhalten von Flächenreserven von den Kommunen erwarten.

Aus der Beschleunigung resultieren auch neue Anforderungen an die Kommunen; so erwarten beispielsweise die Unternehmen vor allem eine schnellere Reaktionszeit der Kommunalverwaltungen. Um die Anforderungen erfüllen zu können, sind in vielen Städten neue Organisationsformen erforderlich (z.B. ämterübergreifende Projektgruppen).

Kooperation ist auch einer der wesentlichen Ansatzpunkte, um die aus der Beschleunigung resultierenden Anforderungen zu meistern, weil die Parallelisierung von Aktivitäten in der Kommune Beschleunigungspotentiale enthält. Kooperation enthält auf der anderen Seite aber auch Potentiale, sich dem Beschleunigungsdruck teilweise zu entziehen. Die generelle Beschleunigung ist ein Grund dafür, daß dem Faktor "Zeit" (zeitliche Abstimmung von Prozessen, Flexibilisierung u.v.m.) immer größere Bedeutung zukommt. Längerfristig wird es darum gehen, auch auf kommunaler Ebene eine explizite Zeitpolitik zu etablieren.

jede Minute eine neue chemische Formel Lebenslang lernen: Halbwertzeit des Wissens    alle 3 Minuten ein neuer physikalischer Zusammenhang    alle 5 Minuten eine neue medizinische Erkenntnis Quelle: H. Volk/BddW. © imu Jede Minute eine neue Formel, alle 5 Minuten eine neue medizinische Erkenntnis ... und jede halbe Stunde fünf neue Weiterbilder, ist man versucht, die Auflistung weiterzuführen. Wer heute nach der offiziellen Ausbildungszeit - als Lehrling oder Student - noch glaubt, mit dem Erlernten ein Berufsleben lang uszukommen, erliegt einem Irrtum. Lebenslanges Weiterlernen ist unerläßlich, um auf dem Arbeitsmarkt erfolgreich zu sein. Zur Realisierung ist es jedoch sinnvoll, sich auf dem rapide wachsenden Markt der Weiterbilder einen Überblick zu schaffen. Messen bieten hier zu einem gewissen Grad Orientierungshilfen. Quelle: Die Wirtschaft vom 25.2.1993

Kooperation als kommunaler Handlungsansatz
Die kommunale Handlungsebene wird wichtiger werden, unter anderem deshalb, weil der Nationalstaat teilweise an Bedeutung verliert und er vor allem kostenträchtige Aufgaben an die Kommunen überträgt.

As eine generelle Entwicklungstendenz ist auch die Auflösung ehemals deutlicher Grenzen, etwa zwischen Sektoren und Branchen, zwischen Kommunen und Umland, zwischen öffentlichen und privaten Akteuren usw. zu beobachten. Diese Situation ist vor allem durch Kooperation zu bewältigen. Die generelle These lautet, daß Kooperation auf kommunaler Ebene zunehmen wird und muß. Die Gründe dafür sind vor allem folgende:

Kaum ein Akteur wird in Zukunft in der Lage sein, allein wesentliche Dinge zu bewegen. Kooperation ist ein Ansatzpunkt, die Diskrepanz zwischen Handlungsanforderungen und Handlungsmöglichkeiten zu verringern.

Durch Kooperation werden neue Handlungspotentiale erschlossen.

Der Leidensdruck der Kommunen wird zunehmen, die Kosten der Nichtkooperation werden deutlicher werden, so daß Kooperation als Weg zur Linderung von Problemen erscheint.

Dennoch läuft Kooperation keineswegs von allein, sie ist auch kein triviales Handlungsfeld. Überdies muß die Sinnhaftigkeit von Kooperation in jedem Einzelfall geprüft werden. Kooperation ist schwierig zu organisieren, wenn einer der Partner sich strategische Vorteile zu Lasten der anderen verspricht, selbst wenn die Erträge der Kooperation für ihn noch höher wären. Vor allem ist eine Beteiligung aller relevanten Akteure auf kommunaler Ebene deswegen schwer zu organisieren, weil die Interessen und Zielfunktionen dort viel heterogener sind als etwa in der Privatwirtschaft, in der Kooperation schon viel häufiger praktiziert wird. Kooperation ist aus diesen Gründen aufwendig. Vertrauenskapital zu bilden ist mühsam, erfordert Zeit, ist aber relativ leicht verspielt.

Auch der Beschleunigungsdruck verschärft das Dilemma der Kommunen: Die Handlungsanforderungen und der Kooperationsdruck nehmen zu, gleichzeitig wird aber die Zeit zum Organisieren von Kooperation eher knapper. Um so zwingender müssen dann Prioritäten gesetzt werden.

Kooperation stellt also hohe Anforderungen, bietet aber noch am ehesten Chancen, die Diskrepanz zwischen Handlungsanforderungen und -möglichkeiten zu überbrücken. Deshalb erscheint es erforderlich, daß sich die Kommunen mehr denn je und gezielter mit Kooperationsmöglichkeiten befassen.

Die Untersuchung ist in der Schriftenreihe des Deutschen Instituts für Urbanistik als Band 90 erschienen und über den Buchhandel zu beziehen.