Difu-Berichte 2/1996 - Haushaltskonsolidierung

Zentrales Problem deutscher Städte

Kein Themenfeld beschäftigt die deutschen Städte zur Zeit stärker als Verwaltungsmodernisierung und Haushaltskonsolidierung. Mit weitem Abstand führen diese Themen seit 1993 bei der jährlichen Difu-Erhebung über Hauptprobleme der deutschen Städte (vgl. Berichte 1/96). Auffällig ist, daß diese "Themenkonjunktur" deutliche Parallelen zum kommunalen Haushaltsdefizit zeigt (siehe Grafik 1). Dieses erreichte 1992 mit -9,0 Mrd. DM allein in den alten Bundesländern fast denselben Wert wie 1981 (-9,6 Mrd. DM). Das Deutsche Institut für Urbanistik reagierte auf diesen erneuten Problemdruck, indem es im Herbst 1993 in sein Arbeitsprogramm 1994-1996 eine "Projektfamilie Haushaltskonsolidierung" aufnahm. Im folgenden soll zusammenfassend berichtet werden, was in den Jahren 1994 und 1995 in diesem Bereich unternommen wurde:

Difu-Gesprächskreis

Wie bei der gleichzeitig eingerichteten "Projektfamilie Städtebaurecht" (vgl. Difu-Berichte 1-2/95) bestand das "Herzstück" der Projektfamilie in einem Gesprächskreis, an dessen vier Sitzungen sich Vertreter folgender Institutionen beteiligten:

     Kommunen,
    Deutscher Städtetag, DST,
    Kommunale Gemeinschaftsstelle, KGSt,
    Finanzministerien,
    Rechnungshöfe,
    Arbeitnehmerverbände,
    Wissenschaft.

Ständige Mitglieder aus dem Difu waren hierbei Professor Dr. Heinrich Mäding, Dr. Birgit Frischmuth und Dipl.-Volksw. Michael Reidenbach. Es wurde einerseits über Stand und Ergebnisse laufender Difu-Projekte berichtet und diskutiert, andererseits tauschten die Teilnehmer nach Kurzvorträgen vor allem ihre Erfahrungen über Ansatzpunkte, Strategien und Restriktionen kommunaler Haushaltskonsolidierung aus. Dabei standen weniger die Fragen der materiellen Konsolidierungspolitik im Mittelpunkt (Vor- und Nachteile bestimmter Einnahmesteigerungen und Ausgabensenkungen) als die Querschnittsfragen der verbesserten Steuerung von Konsolidierung, unter anderem durch neue Wege der Informationsaufbereitung, die im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung diskutiert werden (Kosten- und Erlösrechnung, Kennziffern, Städtevergleiche, Beteiligungscontrolling). Die Sitzungsprotokolle werden Zuwenderstädten auf Anfrage zugesandt.

Difu-Projekte

Im Difu wurden bereits drei Projekte im Themenfeld Haushaltskonsolidierung begonnen. Weitere befinden sich im Planungsstadium.

Im Projekt "Haushaltskonsolidierung und Standards" wird von Michael Reidenbach am Beispiel von Kindertagesstätten die Möglichkeit untersucht, durch Standardsenkung Konsolidierungsbeiträge zu realisieren. Auf der Basis einer empirischen Erhebung von normativen Standards in allen Bundesländern (von der Gruppengröße bis zu den baulichen und Ausrüstungsstandards) wird der Handlungsspielraum der einzelnen Kommunen abgeschätzt. Dabei wurde unter anderem herausgearbeitet, daß neben den Landesstandards auch durch Eigenbindung der Kommunen De-facto-Standards entstehen. Generelle Experimentierklauseln oder gar Standardaufhebung helfen nicht automatisch weiter, wenn der politische Einfluß von Fachministerien oder örtlichen Mehrheiten eine Anpassung, die sowieso im Bestand schwierig ist, verhindert. Deutlich wurde auch, daß viele Argumente, die in der Debatte eine Rolle spielen (über Zusammenhänge zwischen Personalausstattung und Betreuungsqualität, zwischen technischen Standards und Risiken, zwischen Öffnungszeiten und Frauenerwerbstätigkeit) auf sehr unsicherer empirischer Basis beruhen. Die Projektergebnisse werden im Frühjahr 1996 in der Materialien-Reihe des Difu publiziert.

Im Mittelpunkt des Projekts "Stand der Einführung der Budgetierung in Stadtverwaltungen", das von Dr. Birgit Frischmuth durchgeführt wird, steht eine umfangreiche empirische Erhebung. Im Unterschied zu den KGSt-Aktivitäten geht es hier weder um einen konzeptionellen Vorschlag zur Budgetierung noch um exemplarische Fallbeschreibungen, sondern um einen Sachstandsbericht, in dem das Spektrum der Aktivitäten und die jeweilige Verbreitung unterschiedlicher Budgetierungsansätze herausgearbeitet werden. Zu weiterführenden Informationen
siehe den Beitrag in diesem Heft.

Im dritten Projekt "Kommunale Schulentwicklungsplanung zwischen bildungspolitischer Neuorientierung und Haushaltskonsolidierung", das von Klaus Mittag geleitet wird, wird der Versuch unternommen, alternative Konsolidierungsstrategien zu identifizieren (beispielsweise dezentrale Ressourcenverantwortung, flexible Nutzung der schulischen Infrastruktur, Förderung gemeinschaftlicher Verantwortlichkeit) und vor dem Hintergrund von Bewertungskriterien wie ihrer politischen Durchsetzbarkeit, dem instrumentellen Aufwand, dem Spareffekt und den qualitativen Folgewirkungen einzuschätzen. Hier ist eine Veröffentlichung für 1997 geplant.

Difu-Fortbildung

Der Schwerpunkt der Difu-Aktivitäten zum Thema Haushaltskonsolidierung lag bisher eindeutig im Fortbildungsbereich.

     Im Mai 1995 wurde in Berlin eine gemeinsame Fachtagung mit der KGSt zum Thema "Haushaltskonsolidierung - auf der Suche nach tauglichen Sparstrategien" ausgerichtet, die von rund 160 Teilnehmern besucht wurde.
    In mittlerweile zehn Berlin-Seminaren wurden die Themen Haushaltskonsolidierung und Verwaltungsmodernisierung aufeinander bezogen. Grundsatzreferate und Fallstudien bildeten die Basis des Erfahrungsaustauschs unter den rund 400 Teilnehmern aus dem kommunalen Bereich.
    Außerdem hat das Difu seit Januar 1994 inzwischen sieben meist zweitägige Vor-Ort-Seminare durchgeführt - zuletzt unter der Überschrift "Die modernisierte Kommunalverwaltung - fähig zur Haushaltskonsolidierung?". In Absprache mit den jeweiligen Städten (Friedrichshafen, Fürth, Goslar, Greifswald, Hannover, München, Oldenburg) wurden Intention, Teilnehmerkreis und Programm festgelegt. Dabei hat es sich besonders bewährt, wenn unter aktiver Beteiligung der Verwaltungsführung Ratsmitglieder und Amtsleiter Möglichkeiten für ein gemeinsames Vorgehen diskutierten und wenn - über externe Referenten - die Erfahrungen aus anderen Städten eingebracht wurden. Dieses Angebot an die Zuwenderstädte, das vor allem in der Anfangsphase von Verwaltungsreformprozessen wirkungsvoll umgesetzt werden kann, bleibt auch 1996 weiter bestehen. Weitere Informationen hierzu gibt Dr. Birgit Frischmuth.

Difu-Veröffentlichungen

Im Zusammenhang mit den Difu-Aktivitäten im Fortbildungsbereich sind folgende Publikationen erschienen:

     Haushaltskonsolidierung - Dokumentation des Seminars vom 4. bis 7. Oktober 1993 in Berlin, Difu-Materialien 4/94,
    Haushaltskonsolidierung und Verwaltungsmodernisierung im Spiegel der Fachliteratur - Bibliographie 1992-1995, Difu-Materialien 4/95,
    Sparstrategien - Dokumentation einer Fachtagung des Deutschen Instituts für Urbanistik und der Kommunalen Gemeinschaftsstelle, 15.-17. Mai 1995 in Berlin, Difu-Materialien 14/95.

Im ersten der drei Materialienbände befindet sich neben einer systematischen Darstellung der inhaltlichen Schwerpunkte des von Dr. Birgit Frischmuth durchgeführten Seminars "Haushaltskonsolidierung - Drohende Engpässe und mögliche Auswege" unter anderem ein Grundsatzartikel von Prof. Dr. Heinrich Mäding "Optionen kommunaler Haushaltskonsolidierung", der die neuen Konzepte der Budgetierung mit den traditionellen Verfahren des linearen und flexibilitätsorientierten Sparens und mit der Aufgabenkritik vergleicht und einschätzt. Den Band "Sparstrategien" schließt der von Prof. Dr. Heinrich Mäding verfaßte Beitrag "Bedingungen einer erfolgreichen Konsolidierungspolitik der Kommunen" ab, der neben Hinweisen zur materiellen Konsolidierungspolitik, etwa der neuen Einschätzung des kommunalen Vermögens, vor allem die Querverbindungen zur Verwaltungsmodernisierung betont und die politischen und administrativen Machtverschiebungen von dezentraler Ressourcenverantwortung und Budgetierung skizziert. Beide Beiträge werden Zuwenderstädten auf Anfrage auch separat zugesandt.

Fazit

Haushaltskonsolidierung wird in den 90er Jahren - anders als in den 80er Jahren - ein Dauerthema bleiben. Während es in den 80er Jahren gelang, durch Konsolidierungspolitik und eine günstige Wirtschaftsentwicklung das Defizit binnen drei Jahren in einen Überschuß zu verwandeln, ist in den 90er Jahren in den westdeutschen Kommunen nach drei Jahren (1995) ein Rekorddefizit von -12 Mrd. DM zu erwarten.

Der geradezu spiegelbildliche Verlauf der Steuereinnahmen ab 1981 bzw. 1992 (siehe Grafik 2) und die Ausgabenremanenz bei den sozialen Leistungen (siehe Grafik&nbsp3) sind wichtige Erklärungsfaktoren. Die Kommunalfinanzen befinden sich heute nicht in einer konjunkturellen, sondern einer strukturellen Krise. Gleichzeitig zeigt die breite Bewegung der kommunalen Verwaltungsmodernisierung, daß die Städte nicht nur Forderungen an den Staat richten, sondern, wo sie können, eigene Wege der Steigerung von Effektivität und Effizienz ihres Leistungsangebots gehen.

Weitere Informationen:
Prof. Dr. Heinrich Mäding
Institutsleiter 		     Telefon: 030/39001-215/214