Difu-Berichte 2/1996 - Budgetierung in deutschen Städten

Stand der Einführung: Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage

Budgetierung wird seit Beginn der 90er Jahre als ein Element der Verwaltungsmodernisierung diskutiert. Unter dem Druck zunehmend knapper Kassen der Kommunen findet dieser Modernisierungsansatz besonderes Interesse. Dieses Interesse resultiert aus der Erwartung, daß sich mit einer umfangreichen Verlagerung der finanziellen Ressourcenverantwortung auf dezentrale Teileinheiten der Verwaltung und des Rats (was den Kern der Budgetierung ausmacht) neue Chancen für ein wirksames und zugleich sinnvolles Sparen der Städte eröffnen.

Das Deutsche Institut für Urbanistik führte im Sommer 1995 eine schriftliche Umfrage zum Stand der Einführung der Budgetierung in Städten ab 50 000 Einwohnern durch. Die Ergebnisse dieser Befragung, an der sich über 85 Prozent der angeschriebenen Städte beteiligten, liegen nunmehr ausgewertet nach Gemeindegrößenklassen und Landeszugehörigkeit der Städte vor. Sie geben einen Überblick der gegenwärtigen Aktivitäten zur Veränderung der Steuerung kommunaler Haushalte in der Bundesrepublik und dokumentieren, welchen großen Umfang die Modernisierungsbewegung in den deutschen Städten mittlerweile erreicht hat. Die Resultate der Umfrage zeigen aber auch, wie heterogen die Ansätze und Verfahrensweisen trotz gemeinsamen theoretischen Grundmodells, das die KGSt in ihrem Bericht 6/1993 "Budgetierung: Ansätze für ein neues Verfahren der Steuerung kommunaler Haushalte" beschreibt, sind.

Die Ergebnisse bestätigen damit auch die Lebendigkeit und Kreativität der kommunalen Selbstverwaltung. Natürlich wird ebenso deutlich, daß die Finanznot der Städte dabei als "Innovationsmotor" eine wesentliche Rolle spielt. Budgetierung ist aber selbst in vielen Städten, die unter starken Zwängen zur Haushaltskonsolidierung stehen, bereits mehr als eine reine "Deckelung". Die Großstädte verbinden überwiegend Änderungen der Haushaltsplanung mit Maßnahmen, die Wirkungen auf den Haushaltsvollzug haben und so den Fachverwaltungen neue Handlungsfreiräume schaffen. Mit Regelungen zur Absicherung der Übertragbarkeit von Mitteln wird das leidige "Dezemberfieber" therapiert; mit Kompetenzänderungen im Hinblick auf die Bereitstellung von über- und außerplanmäßigen Mitteln im Rahmen des Budgets werden den Budgetverantwortlichen vielfach zusätzliche Entscheidungsmöglichkeiten eingeräumt.

Tatsächlich wurden bisher mit dem Verfahren positive Erfahrungen gesammelt. Insbesondere auf Sparerfolge und ein verändertes Kostenbewußtsein der Mitarbeiter weisen die befragten Kommunen hin. Die Wirkung des Verfahrens hängt aber offensichtlich vom Umfang und von der Intensität früherer Konsolidierungsaktivitäten ab. Die Sparstrategien von Großstädten enthalten somit meist nicht nur die Anwendung von Elementen der Budgetierung für die gesamte Verwaltung sowie für beide Teilhaushalte (Verwaltungs- und Vermögenshaushalt), sondern auch aufgabenkritische Betrachtungen.

Die Richtung der Veränderungen ist deutlich erkennbar: Von der derzeit überwiegenden Inputbudgetierung ausgehend, wird eine Steuerung der Verwaltungen durch Ergebnisorientierung avisiert. So arbeiten die Städte mit besonderem Nachdruck an der Kosten- und Leistungsrechnung, der Entwicklung des Berichtswesens und an Produktbeschreibungen.

Bei der Verfahrenseinführung sehen sich die Städte aber noch vor viele Probleme gestellt. Von besonderer Brisanz ist die Einbeziehung des Rats in das Verfahren und damit die Gestaltung der Schnittstelle zwischen Rat und Verwaltung im Rahmen der Budgetierung.

Unterschiedliche Tendenzen im Vorgehen der Städte bei der Verfahrenseinführung oder bei Änderungen im Haushaltsvollzug nach Landeszugehörigkeit deuten darauf hin, daß die Länder (trotz der Absprache von Öffnungsklauseln im Haushaltsrecht und der Aufnahme von Experimentierklauseln in viele Gemeindeordnungen) noch sehr uneinheitliche, oft auch unklare Genehmigungskriterien für Anträge der Kommunen zugrunde legen. Zudem verdeutlichen die Umfrageergebnisse, daß eine weitere Ausprägung des Verfahrens als Reformelement ein ausreichendes Maß an Planungssicherheit voraussetzt. Fortgesetzte Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung, dabei vor allem die Verschiebung weiterer Aufgaben des Staates auf die Ebene der Kommunen, werden die gegenwärtig ermutigenden Modernisierungsansätze der Städte im Keim ersticken.

Die nunmehr vorliegende schriftliche Zusammenfassung der wichtigsten Umfrageergebnisse verzichtet ausdrücklich auf die Veröffentlichung einer wertenden Rangliste der mit dem Verfahren arbeitenden Städte. Ausgehend von den Umfrageergebnissen kann aber jede einzelne Stadt selbst ihren Standort in der Modernisierungsbewegung ermitteln (dies gilt sicher auch für Verwaltungen der Länder und des Bundes). Die vorliegenden Ergebnisse zeigen deutlich, daß jene Mittel- und Großstädte, die sich von dem Verfahren distanzieren, eine Minderheit darstellen und Gefahr laufen, den Anschluß zu verpassen.

Den Prozeß der Einführung des noch jungen Verfahrens zur Steuerung kommunaler Haushalte zu begleiten und ihn zu unterstützen, gehört zu den Aufgaben des Deutschen Instituts für Urbanistik. So sind neben der detaillierteren Auswertung der Umfrage des Difu auch 1996 Veranstaltungen für den Erfahrungsaustausch zu Einzelaspekten und die Fortführung der Untersuchungen des Verfahrens über Fallstudien vorgesehen.

Interessenten können die Zusammenfassung der wichtigsten Umfrageresultate, die als "Aktuelle Information" im Januar 1996 im Difu erschienen ist, per Fax über 030/390 01-100 gegen eine Schutzgebühr von DM 10,- bestellen. Zuwenderstädte des Difu sowie akkreditierte Journalisten sind von der Schutzgebühr befreit.