Difu-Berichte 1/2009 - Städte im europäischen Verfassungssystem

Ende Mai 2008 diskutierten Experten aus Wissenschaft und Praxis im Rahmen eines vom Difu gemeinsam mit dem Deutschen Städtetag durchgeführten Symposiums das Thema „Städte im europäischen Verfassungssystem“. Die Ergebnisse dieser Diskussion sowie der vorlaufenden Untersuchung, die das Difu mit Unterstützung von Prof. Dr. Gerd Schmidt-Eichstaedt (Berlin) durchgeführt hatte, wurden in der Reihe „Difu-Impulse“ veröffentlicht. Dokumentiert werden Beiträge zum Inhalt und zur Durchsetzbarkeit des Subsidiaritätsprinzips zugunsten der Kommunen in der EU (Hölscheidt), zur Rolle des Europäischen Parlaments bei der Sicherung und Stärkung der Kommunalen Selbstverwaltung in Europa (Hoppenstedt), zur Gesetzesfolgenabschätzung in der Politik der Europäischen Kommission als Instrument zum Schutz der kommunalen Selbstverwaltung (Karpen), zur Konsultation der Kommunalen Spitzenverbände in den Verfahren zum Erlass von Richtlinien und Verordnungen der EU (Leitermann) sowie zur Rolle des Ausschusses der Regionen (AdR) bei der Sicherung und Stärkung der Kommunalen Selbstverwaltung in Europa (Stahl).

Das Symposium fand vor dem Hintergrund des im Dezember 2007 verabschiedeten EU-Reform-Vertrags von Lissabon statt. Wenn der Reform-Vertrag durch Ratifikation in allen EU-Mitgliedstaaten in Kraft getreten sein wird, wird er die kommunale Selbstverwaltung an verschiedenen Stellen ausdrücklich herausstellen. So achtet die Union die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die in ihren grundlegenden politischen und  verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Auch das Subsidiaritätsprinzip wird als Maßstab für das Handeln der EU betont. Dies soll insbesondere durch umfangreiche Anhörungen, durch die Beteiligung des AdR und durch spezielle Darlegungs- bzw. Begründungspflichten umgesetzt werden. Auch wird es verbesserte Klagebefugnisse im Hinblick auf eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips geben.

Die Diskussion verdeutlichte, dass die mit dem Lissaboner Vertrag verbesserte Rechtsposition der kommunalen Belange allein nicht gewährleisten wird, dass diese im Rahmen der komplexen Entscheidungsprozesse der EU besser zum Tragen kommen als bisher. Die Zahl der Mitgliedstaaten, die wiederum sehr unterschiedliche politische Systeme haben, die entsprechend vervielfachte Zahl der Akteure, die Einfluss auf Entscheidungsprozesse innerhalb der europäischen Kommission zu nehmen versuchen, und eine Reihe weiterer Faktoren sind erschwerende strukturelle Rahmenbedingungen. Ingesamt bleibt es jedoch auch angesichts dieser bevorstehenden Neuregelungen dabei, dass kommunale Belange auf der Ebene der EU nur schwach vertreten sind. Daraus ist eine Reihe von Problemen erwachsen, die den Kommunen große Schwierigkeiten bereiten:

• die zum Teil überzogenen Anforderungen des europäischen Vergaberechts (z.B. in Bezug auf gemeinsame Aufgabenerledigung mehrerer Kommunen, auf Bauverpflichtungen bei der Veräußerung kommunaler Liegenschaften);
• unangemessene Vorgaben für Beschaffungen unterhalb der Schwellenwerte der Vergaberichtlinien;
• fehlende Abgrenzung wirtschaftlicher von nicht wirtschaftlichen Dienstleistungen;
• Einführung komplizierter neuer Verfahren, die von den Kommunen zu beachten sind (Umweltprüfung, Monitoring, Ausschreibungspflichten, Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie etc.);
• Einführung von hohen Schutzniveaus, kombiniert mit Verfahrensanforderungen und materiellen Schranken (z.B. FFH- und Vogelschutzrichtlinie);
• Einführung materieller Vorgaben zur Beurteilung von Umweltauswirkungen (Luftqualitätsrahmenrichtlinie und Tochterrichtlinien) und neuer methodischer Standards (Umgebungslärmrichtlinie).

Angesichts dieser Kritikpunkte ist es für die Kommunen ein zentrales Anliegen, ihre Position in Europa wenigstens künftig zu stärken. Besonders relevant wird dies bei der Debatte um die Aufgaben der Daseinsvorsorge. Die Daseinsvorsorge wurde dem Bereich der kommunalen Selbstverwaltung zugerechnet. Diese Zuordnung steht jedoch angesichts des europäischen Wettbewerbs- und Vergaberechts unter anhaltendem Rechtfertigungserfordernis. Selbstverantwortete Daseinsvorsorge auf örtlicher Ebene als Ausdruck des Demokratieprinzips steht gegen das berechtigte Interesse der Gemeinschaft an einem freien, transparenten und gleichberechtigten Wettbewerb. Die Politik der europäischen Kommission hat bisher einen angemessenen Ausgleich der gleichermaßen berechtigten, aber miteinander konkurrierenden Interessen nicht erreicht.

Gemeinsame und vorrangige Voraussetzung für erfolgreiches Handeln der Kommunen im europäischen Politiksystem ist es, anstehende Probleme so frühzeitig wie möglich zu erkennen und zu analysieren, damit Lösungsstrategien und ggf. Datenerhebung rechtzeitig organisiert werden können. Schmidt-Eichstaedt schlägt in seinem Fazit zu den Ergebnissen des Symposiums vor, als konzertierte Maßnahme der Spitzenverbände ein periodisch einzuberufendes hochrangig besetztes Expertengremium zu etablieren, in dem aktuelle kommunalwissenschaftliche und -politische Themen mit europäischer Relevanz beraten und Empfehlungena usgearbeitet werden.

Empfehlungen zur besseren Vertretung kommunaler Belange in der EU

• Die Besetzung der deutschen Sitze im Ausschuss der Regionen (AdR) muss zugunsten der Kommunen geändert werden. Derzeit werden 21 der 24 Sitze von den Ländern und nur drei Sitze von Kommunen eingenommen. Bei der anstehenden Erweiterung des AdR sollte ein Verhältnis von 50:50 angestrebt werden.
• Die Kommunen – insbesondere die kommunalen Spitzenverbände – sollten von allen Bundes- und Länderressorts an allen kommunalrelevanten Fragen und Vorhaben rechtzeitig beteiligt werden.
• Die Kommunen müssen sich aktiv und vorsorglich in den Prozess der Gesetzesfolgenabschätzung auf europäischer Ebene einschalten. Denn die Mehrzahl aller Gesetze wird von den Kommunen ausgeführt. Die Verwaltungskraft und die informationelle Kompetenz der Kommunen (ihr Datenfundus und ihr Datenzugriff) müssen gestärkt werden.
• Die parlamentarische Legitimation der Kommunen als eigenständige dritte Säule des Staatsaufbaus der Bundesrepublik muss stärker betont werden. Die Kommunen stellen eine eigene, verfassungsrechtlich geschützte Ebene der Staatsverwaltung dar. Sie besitzen eigene, auch europarechtlich unentziehbare Kompetenzen.