Difu-Berichte 1/2008 - EU-Dienstleistungsrichtlinie: Einheitlicher Ansprechpartner (EA): Difu unterstützt Entscheidungsfindung zur Verortung des EA in Nordrhein-Westfalen

EU-Dienstleistungsrichtlinie: Einheitlicher Ansprechpartner (EA)

Difu unterstützte die Entscheidungsfindung zur Verortung des EA in Nordrhein-Westfalen

Einführung Das Deutsche Institut für Urbanistik wurde im Oktober 2007 vom Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie (MWME) des Landes Nordrhein-Westfalen gebeten zu prüfen, ob die Entscheidung zur Verortung des Einheitlichen Ansprechpartners nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie (EA) durch ein Planspiel unterstützt werden könne.

Das „klassische“ Planspiel, das beispielsweise eingesetzt wird, um Gesetzesnovellierungen im Vorfeld zu testen oder Verkehrskonzepte zu entwickeln, erweist sich für diese Fragestellung als nicht geeignet. Dies hat mehrere Gründe: So erfordert ein Planspiel ausreichend Zeit sowohl im Hinblick auf die Dauer des „Spiels“ selbst als auch im Hinblick auf den Zeitaufwand bei den beteiligten Akteuren. Ein Planspiel benötigt in aller Regel zwischen sechs und zwölf Monaten. Diese Zeit war unter den Rahmenbedingungen, dass spätestens zu Beginn des zweiten Quartals 2008 eine Verortungsentscheidung gefallen sein soll, nicht gegeben. Weiterhin ist zurzeit das Anforderungsprofil des EA noch nicht endgültig festgelegt. Offen sind auch die künftigen IT-Unterstützungsmöglichkeiten und genaue Verfahrensabwicklungen. Vereinbart wurde daher im Wesentlichen ein prozessanalytisches Verfahren, das einem Planspiel angenähert ist. Dies wurde von November 2007 bis Februar 2008 umgesetzt.

Ziel, Rahmenbedingungen, Vorgehen Ziel des vereinfachten Planspiels war eine möglichst gute Entscheidungsvorbereitung und -unterstützung für die Verortung des EA durch ein weitgehend objektives Verfahren. Die Entscheidung selbst wird durch die Politik im Rahmen eines Kabinettsbeschlusses voraussichtlich im April/Mai 2008 getroffen.

Grundlagen eines Planspiels sind präzise Beschreibungen und Festlegungen der von den Planspielern zu bearbeitenden Aufgaben (Fallkonstellationen), der Bewertungskriterien und ihrer Gewichtung, der einzelnen Verfahrensschritte, des zeitlichen Ablaufs sowie der Verantwortlichkeiten.

Das Deutsche Institut für Urbanistik fungierte in dem Prozess als „neutraler Dritter“, moderierte die einzelnen Schritte des Planspiels, gab den methodischen Rahmen vor und bereitete Arbeitsgruppensitzungen inhaltlich vor und nach.

Das Kriterienraster – wesentlicher Baustein der Auswertung des Planspiels – die Gewichtung der Kriterien und die eigentliche Auswertung der Planspielergebnisse erfolgten ebenfalls durch das Difu. Die Durchführung, Konkretisierung und Umsetzung des Prozesses lag bei den Teilnehmern der AGs, den „Planspielern“ sowie dem MWME.

Planspieler In dem vereinfachten Planspiel sollten die zurzeit in NRW diskutierten Verortungsmodelle „Allkammermodell“, „Kooperationsmodell“ und „Kommunalmodell“ geprüft werden. Das Allkammermodell, nach dem sämtliche Kammern die Funktionalität des EA übernehmen sollen, war im Planspielprozess durch eine Handwerkskammer, eine Industrie- und Handelskammer sowie Architektenkammer und Rechtsanwaltskammer – als Stellvertreter für Freiberuflerkammern – vertreten. Stellvertretend für das Kommunalmodell spielten eine Großstadt und zwei Kreise die Fallkonstellationen durch. Das Kooperationsmodell Kommune – Kammer wurde stellvertretend durch die Startercenter dargestellt, da hier Kammern und Kommunen bereits institutionalisiert, allerdings auf freiwilliger Basis und mit anderen Aufgaben (Existenzgründungsberatung), in unterschiedlicher Federführung zusammenarbeiten.

Im Unterschied zu einem klassischen Planspiel wurden also keine fiktiven Organisationsmodelle der Etablierung des EA konstruiert, sondern die Möglichkeiten und Grenzen der Fallbearbeitung im Rahmen bestehender Organisationsmodelle durchgespielt.

Fallkonstellationen In gemeinsamer Diskussion mit den Planspielern wurden systematisch neun typische Fallkonstellationen und Einzelfälle festgelegt. Unterschieden wurde zwischen

• Dienstleistern aus dem EU-Ausland, die ihren Geschäftssitz verlagern wollen
• ausländischen Dienstleistern, die lediglich regelmäßig Dienstleistungen erbringen wollen, ohne jedoch den Geschäftssitz zu verlegen,
• inländischen Dienstleistern, die der bisherigen Erfahrung nach ohnehin die größte Gruppe der Nachfrager stellen werden.

Zudem wurde nach „verkammerten“ und „nicht-verkammerten“ Berufsgruppen unterschieden.

Die Anliegen nehmen Bezug auf die Aufgaben, die der EA nach dem bislang vorliegenden Anforderungsprofil erfüllen soll. „Jedermann-Anliegen“ (also nicht-wirtschaftsbezogene Anliegen) wurden nicht einbezogen. Differenziert wurde zudem in einfache und komplexe Prozesse.

Ausgewählter Beispielfall: Niederlassung eines ausländischen Dienstleisters Bislang betreibt Mr. Smith einen Friseursalon in Birmingham. Er möchte mit seiner Familie seinen Wohnsitz nach Deutschland verlegen und dort auch beruflich tätig werden. Durch das Internet und einen eingeschalteten Makler hat er bereits einen geeigneten Standort für seinen Betrieb und eine Wohnung gefunden. Der Vornutzer der Gewerbeimmobilie hat seinen Friseursalon bereits vor einem Jahr geschlossen.

Mr. Smith wird selbst in seinem Salon tätig sein, zwei sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze schaffen sowie zwei 400-Euro-Stellen.

Um ein Alleinstellungsmerkmal zu haben, möchte Mr. Smith seinen Kunden die Möglichkeit geben, in seinem Salon den Friseurbesuch mit einem Cafebesuch (Sandwiches, Kuchen, Sekt, Bier) zu verknüpfen. Wegen des Nichtraucherschutzgesetzes möchte Mr. Smith in der warmen Jahreszeit eine kleine Außengastronomie mit identischem Getränke- und Speisenangebot (insgesamt vier Tische) neben seinem Eingang betreiben.

Kriterienraster Ziel des vom Difu entwickelten Kriterienrasters war es, möglichst umfassend und vollständig die Aspekte zu erfassen, die in die Verortungsfestlegung des EA einbezogen werden (sollten). Grundlage waren vor allem die Argumente in der Verortungsdiskussion und das Anforderungsprofil für den EA (jeweils Stand 1.10.2007). Für einen Teil der Kriterien können die Bewertungen aus dem Planspiel heraus beantwortet werden. Für weitere Kriterien, die Voraussetzungen, Rahmenbedingungen, Kosten etc. betreffen, müssen andere Quellen zur Bewertung hinzugezogen werden. Damit ist das Kriterienraster mehr als „nur“ ein Bewertungsrahmen für die Ergebnisse des Planspiels. Umgekehrt ist das Planspiel damit ein wichtiger Baustein in der Verortungsentscheidung und schlägt in den Gesamtergebnissen mit einem Gewicht von 35 Prozent zu Buche.

Zu den Kriterien, die aus dem Planspiel heraus beantwortet werden können, gehört zum Beispiel die Zahl der Genehmigungs- und Bewilligungsverfahren im jeweiligen Zuständigkeitsbereich, operationalisiert über die Zahl der Verfahren in der jeweiligen Kompetenz. Dieses Kriterium lässt sich aus der Lösung der Fälle, also aus den Planspielergebnissen, auszählen und hat eine besonders hohe Zuverlässigkeit. Zudem ist es im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie, die die Interessen des Dienstleisters in den Vordergrund stellt, ein entscheidendes Kriterium. Daher erhält dieses Kriterium an allen Kriterien ein Gewicht von zwölf Prozent, an den Planspielkriterien von gut einem Drittel. Auch Fragen der Notwendigkeit zusätzlicher IT-Infrastruktur und der Kosten, die für den Aufgabenträger während der Einrichtung des EA und in der Umsetzung der Aufgaben entstehen, sind wichtige Kriterien. Sie schlagen mit 20 Prozent an allen Kriterien zu Buche, können jedoch nicht aus den Ergebnissen des Planspiels beantwortet werden. Hier ist es erforderlich andere Datenquellen, beispielsweise am Statistischen Landesamt, aus Untersuchungen des Innenministeriums, heranzuziehen.

Das Kriterienraster gliedert sich in sechs übergeordnete Kriterienbereiche mit einem bis sechs einzelnen Kriterien in jedem Bereich und es enthält insgesamt 19 Einzelkriterien. Die operationalisierten Kriterien sind nominal, ordinal oder dichtom (ja/nein) skaliert.

Gewichtung der Kriterien Methodisch ist es sinnvoll, das Kriterienraster als Gesamtheit zu behandeln, alle Kriterien untereinander zu gewichten und nicht nur die Planspielkriterien herauszugreifen. Damit wird der Gesamtkontext deutlich und die Ergebnisse werden transparent und nachvollziehbar.

In der Auswertung kann für jedes Kriterium ein Wert zwischen null und zehn Punkten vergeben werden. Bei den quantitativen Kriterien lässt sich dieser Wert durch Auszählen ermitteln, bei den qualitativen Kriterien wird mit Skalen gearbeitet, so dass für jede der drei Verortungsoptionen ein Ergebnis – als Zahl – errechnet werden kann. Dieses Ergebnis muss dann über alle Kriterien und über die Planspielkriterien gewichtet werden. Die Einzelgewichte der Kriterien ergeben sich, wie kurz beschrieben, aus deren Bedeutung für die Verortungsentscheidung.

Weiteres Vorgehen Die Ergebnisse des „Planspiels“ wurden am 25.2.2008 im Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie in Düsseldorf in Gegenwart des Wirtschaftsstaatssekretärs vorgestellt. Dabei wurde auch das weitere Verfahren vereinbart, um in den nächsten drei Monaten zu einer grundsätzlichen Entscheidung über die Verortung des Einheitlichen Ansprechpartners zu kommen und damit noch hinreichend Zeit für die Umsetzung zu haben.