Difu-Berichte 1/2008 - Denkmalschutz und Denkmalpflege in nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden

Umfrage zur „Organisation und Aufgabenwahrnehmung Unterer Denkmalbehörden in Nordrhein-Westfalen“ 2006/2007

Anlass und Ziel der Umfrage
Die öffentlichen Einrichtungen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege befinden sich hinsichtlich ihrer Verfahren und Behördenstruktur seit einigen Jahren im Wandel. Angesichts des Veränderungsdrucks durch die Globalisierung und den Strukturwandel sowie der schwierigen Finanzsituation der öffentlichen Haushalte stehen Denkmalschutz und Denkmalpflege vor neuen Herausforderungen. Eine breite öffentliche Akzeptanz ist Voraussetzung für die Zukunftsfähigkeit dieses Politikfeldes. Kommunale Denkmalpflege muss daher neue zeitgemäße Leitbilder entwickeln, in denen Denkmalschutz als wichtige gesellschaftliche Aufgabe enthalten ist und die effizient umgesetzt wird.

Im Jahre 1985 hat das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) mit Unterstützung des Deutschen Städtetages und des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen eine Evaluation denkmalpflegerischer Maßnahmen der Kommunen durchgeführt. Die Befragung des Difu zu den denkmalpflegerischen Leistungen der Gemeinden führte die Bandbreite der damaligen kommunalen Aktivitäten anschaulich vor Augen und dokumentierte das wachsende kommunale Engagement in der Denkmalpflege. Die Untersuchung wurde 1987 veröffentlicht und fand große Resonanz in der kommunalen und staatlichen Fachöffentlichkeit. Diese empirische Studie zum Thema ist bislang einzigartig geblieben.

In Nordrhein-Westfalen zeigte sich, dass ein Informationsbedarf über die Rahmenbedingungen, unter denen Untere Denkmalbehörden (UDB) arbeiten, besteht. Deshalb baten der Städtetag Nordrhein-Westfalen und der Städte- und Gemeindebund Nordrhein- Westfalen das Deutsche Institut für Urbanistik, anknüpfend an eine Organisationsuntersuchung aus dem Jahr 1985 eine weitere Befragung der Unteren Denkmalbehörden in NRW durchzuführen. Das Ministerium für Bauen und Verkehr NRW unterstützte diese Studie.

Nach inzwischen 20 Jahren war eine erneute Würdigung der Leistungen der Kommunen im Bereich von Denkmalschutz und Denkmalpflege angebracht. Zwar wusste man allgemein, dass die Gemeinden auf dem Gebiet der Denkmalpflege Bedeutendes zustande gebracht haben, quantifizierbare Aussagen über den gegenwärtigen Stand dieser Aktivitäten gab es jedoch bisher nicht.

Ziel des Projekts war es daher, Angaben zur Tätigkeit und zu den Leistungen der Unteren Denkmalbehörden in den Städten und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen zu erhalten. Zusätzlich zur Bestandsaufnahme und Analyse der kommunalen Praxis war eine ausgewogene Bewertung der Leistungen und Defizite in diesem Bereich beabsichtigt.

Durch die Befragung konnten interessante Schlüsse zu folgenden, für die kommunale Denkmalpflege relevanten Themenbereichen gewonnen werden:

• Organisatorische Einbindung (Bau- und Bodendenkmalpflege)
• Personal
• Technische Ausstattung
• Denkmalbestand
• Aufgabenwahrnehmung in Denkmalschutz und Denkmalpflege
• Fortbildung
• Mittel für die Denkmalförderung
• Service- und Dienstleistung
• Zusammenarbeit mit anderen Denkmalverwaltungen
• Denkmalvermittlung und Öffentlichkeitsarbeit
• Denkmalverwaltung und Bürgergesellschaft

Im Gegensatz zur Erhebung von 1985, die 1987 veröffentlicht wurde, wurde die Bodendenkmalpflege in die neue Untersuchung mit einbezogen.

Methodisches Vorgehen Bei der Studie handelt es sich um eine Analyse der Praxis von Denkmalschutz und Denkmalpflege in nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden mit Hilfe einer standardisierten schriftlichen Befragung aller 396 Unteren Denkmalbehörden in Nordrhein- Westfalen.

Die Befragung wurde – unterstützt durch den Städte- und Gemeindebund NRW und den Städtetag NRW sowie gefördert durch das MBV NRW – von Ende September bis Ende Dezember 2006 durchgeführt.

Von den 396 Städten und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen nahmen 347 (88 Prozent) an der Befragung teil. Diese außerordentlich hohe Beteiligung stellt sicher, dass unter räumlichen und strukturellen Aspekten ein sehr hoher Deckungsgrad erreicht wird. An der Befragung von 1985 hatten sich wesentlich weniger, nämlich 290 nordrheinwestfälische Städte und Gemeinden beteiligt. Dies entsprach damals einer Rücklaufquote von 73,2 Prozent.

Wichtige Ergebnisse und Schlussfolgerungen Denkmalschutz und Denkmalpflege sind in Nordrhein-Westfalen dynamische Felder der Gemeindepolitik. Mit Inkrafttreten des Denkmalschutzgesetzes von 1980 und dem damit einhergehenden öffentlichen Interesse ist es in den letzten Jahren ruhiger geworden – Denkmalschutz und Denkmalpflege haben sich in der Praxis etabliert. Die hohe Anzahl der Unterschutzstellungen der vergangenen zwanzig Jahre verdeutlicht den anhaltenden Stellenwert. Im Vergleich zur Referenzstudie des Jahres 1985 stieg der Denkmalbestand in den nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden um rund 45 Prozent. Die beträchtliche Zunahme der eingetragenen Denkmäler ist als großer Erfolg der nordrhein-westfälischen Denkmalpolitik zu werten. Die erfreulich hohe Rücklaufquote der Befragung spricht für das Interesse der Unteren Denkmalbehörden an einem interkommunalen Vergleich und ihren Wunsch, sich Gehör zu verschaffen. Generell verdeutlichen die Antworten der Befragung ein überdurchschnittliches Engagement der kommunalen Denkmalpfleger bei ihrer Arbeit.

Im Hinblick auf die frühzeitige Berücksichtigung der denkmalpflegerischen Ziele und Erfordernisse in den Konzepten der gemeindlichen Entwicklung hat sich die organisatorische Einbindung der Unteren Denkmalbehörde in das Bau- und Planungsdezernat/-amt der jeweiligen Stadt oder Gemeinde bewährt. Folglich ist in den letzten 20 Jahren der Anteil der Bau- und Planungsbehörden, die für den Denkmalschutz verantwortlich sind, in Nordrhein-Westfalen auch gestiegen.

Der Denkmalbestand summiert sich bei den beteiligten Städten und Gemeinden auf 73 794 Baudenkmäler, 205 Denkmalbereiche, 4 397 Bodendenkmäler und 6 749 Fundstellen. Durch die höhere Wirtschafts- und Siedlungsdynamik und das größere Ausmaß der Kriegsschäden ist der Baudenkmalbestand in den größeren Städten überwiegend jüngeren Alters, – bis zu 70 Prozent der Baudenkmäler in den Großstädten ab 100 000 Einwohnern stammen aus der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts.

Im Hinblick auf die Denkmaldichte schneiden kleine denkmalreiche Gemeinden wie Heimbach und Blankenheim, Dahlem, Rüthen, Bad Münstereifel, Kalkar, aber auch Großstädte wie Aachen, Bonn, Wuppertal und Köln am günstigsten ab. Insgesamt sind noch voraussichtlich 13 657 Baudenkmäler einzutragen, davon etwas mehr als die Hälfte allein in den 35 Großstädten. Je größer die Städte umso höher ist auch die Anzahl der noch einzutragenden Baudenkmäler aus der Zeit nach 1945.

Gemessen am Denkmalbestand sowie dem Aufgabengebiet und -volumen ist die Personalausstattung mit 250 Vollzeitstellen bzw. 215 Mitarbeitern mit einer fachbezogenen Ausbildung für die kommunale Denkmalpflege in Nordrhein-Westfalen als äußerst gering anzusehen. Dies gilt mehr oder weniger für alle Gemeindegrößenklassen. Nur in jeder zehnten Gemeinde steht mehr als eine Vollzeitstelle zur Verfügung. Der denkmalpflegerische Belang wird nur noch reduziert wahrgenommen.

Für die Aufgabenwahrnehmung in Denkmalschutz und Denkmalpflege sind die drei Verfahrensarten, vor allem die erlaubnispflichtigen Maßnahmen nach § 9 DSchG NW, aber auch die Bescheinigungen nach § 40 und die Eintragungen in die Denkmalliste nach § 3 besonders wichtig. Sie machen einen großen Teil der Aktenvorgänge aus. Zu den drei beschriebenen Verfahrensarten kommt eine beträchtliche Zahl von „sonstigen“ Verfahren hinzu, die in den Gemeinden bearbeitet werden. Dazu gehören unter anderem die Durchführung von Beratungen, die Erteilung von Auskünften, die Bearbeitung von Förderanträgen und die Bewilligung von Zuschüssen, die Auseinandersetzung mit Ordnungswidrigkeiten, Bußgeldern und Widerspruchsverfahren sowie die Erarbeitung von Stellungnahmen. Aber auch Aufgaben wie Inventarisation, Öffentlichkeitsarbeit, Stadtgestaltung und die Vertretung des Denkmalschutzes in der Stadtentwicklungs- und Stadtplanung gehören zum Tätigkeitsfeld in der Unteren Denkmalbehörde.

In der Zusammenarbeit mit anderen Unteren Denkmalbehörden wird großer Nutzen gesehen und obwohl sie bereits einen hohen Stellenwert hat – rund 45 Prozent der Städte und Gemeinden geben an, mit anderen Unteren Denkmalbehörden zusammenzuarbeiten – ist die Bereitschaft zu einer weiteren Intensivierung der Beziehungen hoch.

Die Zusammenarbeit mit den Oberen Denkmalbehörden wird unterschiedlich beurteilt. Insgesamt wird ihre Unterstützung jedoch besonders von den Unteren Denkmalbehörden in kleineren Städten und Gemeinden dringend benötigt. Personalmangel in den Oberen Denkmalbehörden erschwert die Arbeitsprozesse in den Unteren Denkmalbehörden. Generell hat sich aber der Aufbau der Denkmalbehörden in Nordrhein-Westfalen bewährt. Der Behördenaufbau im Denkmalschutz sollte beibehalten werden.

Die Zusammenarbeit mit den Denkmalpflegeämtern der Landschaftsverbände wird von vielen Gemeinden positiv bewertet. Mit der Qualität der von den beiden Fachämtern vorgehaltenen Spezialisten für Beratungs- und Dienstleistungen sind 86 Prozent der Gemeinden und damit eine bemerkenswerte hohe Anzahl zufrieden. Mehr als die Hälfte der Städte und Gemeinden bemängelt allerdings die personelle Ausstattung der Denkmalpflegeämter. Die Gemeinden beklagen Defizite im Hinblick auf kontinuierliche und feste Besuchstermine, zu wenig Zeit der Konservatoren für Ortsbesichtigungen und Ortstermine sowie oft zu geringe Hilfe, wenn überörtliche Information und Aufklärung in politischen Gremien notwendig wäre, und fordern generell die Verbesserung der Präsenz der praktischen Denkmalpfleger vor Ort. Als hilfreich wird auch eine größere Unterstützung bei Unterschutzstellungsverfahren angesehen. Zahlreiche Untere Denkmalbehörden plädieren deshalb für eine personelle Aufstockung der Fachämter.

Obwohl die Anzahl der Denkmäler in Nordrhein-Westfalen in den letzten 25 Jahren von rund 50 000 auf rund 85 000 gestiegen ist, wurde die Denkmalförderung von rund 28 Millionen Euro auf ca. zwölf Millionen Euro abgesenkt. Das Förderprogramm „Pauschalzuweisung an die Gemeinden“ für die kleinen privaten Denkmalpflegemaßnahmen lief 2006 aus. Damit ist ein wichtiges Anreiz- und Steuerungsmittel im kommunalen Denkmalschutz entfallen. Die positive und stimulierende Wirkung der Pauschalzuweisungen für die Akzeptanz des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die in zahlreichen Städten zu verstärkter Aktivität geführt haben, ist unbestritten. Es ist zu empfehlen, die Pauschalmittel wieder bereitzustellen.

Ehrenamtliches bürgerschaftliches Engagement kann ein wichtiger Baustein im Rahmen des Denkmalschutzes sein. Es ist ein wichtiges Bindeglied zwischen Bürger und Gemeinde, wirkt identitätsstiftend und kann – insbesondere im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit – die Unteren Denkmalbehörden entlasten. Aktuell spielt aktive ehrenamtliche Mitarbeit nur in 14,5 Prozent der nordrheinwestfälischen Städte und Gemeinden eine Rolle. Es ist empfehlenswert zu prüfen, inwieweit ehrenamtliches Engagement, dem aktuell in der politischen Diskussion ein hoher Stellenwert eingeräumt wird, auch im Rahmen des Denkmalschutzes stärker eingesetzt werden kann.