Difu-Berichte 1/2004 - Integrierte Konzepte der Stadtentwicklungsplanung - ein Workshop-Bericht

Das Deutsche Institut für Urbanistik und der Deutsche Städtetag (DST) führten im Dezember 2003 gemeinsam einen Workshop zum Thema "Integrierte Konzepte der Stadtentwicklungsplanung" durch. An der Veranstaltung in Köln nahmen Mitglieder der Fachkommission "Stadtentwicklungsplanung" des DST sowie Vertreter anderer Fachkommissionen (Wohnen, Wirtschaftsförderung, Umwelt) teil.

Diskussionsbasis war ein Positionspapier, das von einer Arbeitsgruppe der Fachkommission "Stadtentwicklungsplanung" erstellt worden war und in dem das Thema "Zukunftssicherung durch integrierte Stadtentwicklungsplanung und Stadtentwicklungsmanagement" breit umrissen wird. Im Zentrum des Workshops stand die Frage, ob integrierte Stadtentwicklungsplanung auch heute wieder erforderlich ist und wie eine solche "STEP" gegebenenfalls konzipiert und gestaltet sein sollte. Zusätzliche Anregung erfuhr die Diskussion durch fachliche Inputs von:

• Prof. Dr. Jürgen Friedrichs von der Universität Köln, der die Problematik integrierter Planung am Beispiel depravierter Stadtteile skizzierte,
• Dr. Markus Eltges vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), der sich mit den veränderten Rahmenbedingungen und Handlungsspielräumen für integrierte Planungskonzepte auseinandersetzte sowie
• den Vertretern zweier ausländischer Städte (Prof. Dr. Arnold Klotz von der Magistratsdirektion der Stadt Wien und Fritz Schumacher vom Baudepartement des Kantons Basel), die über aktuelle Planungsansätze in ihren Städten berichteten.

Die folgenden Thesen erheben nicht den Anspruch, eine konsequente Bilanz der Veranstaltung zu ziehen. Dies zu tun, wäre auch nicht einfach: Die Interessen der Teilnehmer waren teilweise sehr unterschiedlich - ebenso wie ihre mit dem Thema STEP verbundenen Erwartungen und Assoziationen, und entsprechend sprunghaft war daher bisweilen auch der Diskussionsverlauf. Die Thesen stellen vielmehr den Versuch dar, vor dem Hintergrund der Veranstaltung einige zentrale Aspekte der STEP-Thematik zu beleuchten und der Frage nach den daraus resultierenden Konsequenzen für eine zeitgemäße STEP nachzugehen.

Die Veranstaltung verdeutlichte erneut, dass es die STEP nicht gibt. STEP ist eine abhängige Variable, die weder gesetzlich vorgesehen noch verbindlich definiert ist. Ihre konkrete Ausprägung ist von den jeweils geltenden - übergreifenden wie auch kommunalspezifischen - Rahmenbedingungen abhängig. Verändern sich diese Bedingungen und Herausforderungen und damit auch die stadtentwicklungspolitischen Problemstellungen, so verändert sich in der Regel auch die Stadtentwicklungsplanung.

Besonderes Gewicht wird Ansätzen integrierter STEP von deutschen Städten immer dann beigemessen, wenn diese mit tief greifenden, nach Intensität, Quantität und Qualität von bisherigen Entwicklungen sich deutlich unterscheidenden Herausforderungen konfrontiert werden.

Dies war in den 1960er-Jahren nach dem Ende der "Rekonstruktionsperiode" der Fall, als veränderte externe Anforderungen, knapper werdende Finanzmittel und die Einsicht, dass sich die aktuellen kommunalen Probleme nicht länger allein mit sektoralen Planungen bewältigen ließen, zur Einführung des Planungsinstruments STEP führten. Dies war Mitte der 1980er- Jahre erneut der Fall, als sich vielerorts ein Wandel der allgemeinen Rahmenbedingungen städtischer Entwicklung abzeichnete. Auch gegenwärtig trifft wieder zu, was Grauhahn und Linder bereits 1974 als Wesensmerkmal krisenhafter Entwicklungen bezeichnet haben, "dass unsicher ist, was (bisher) sicher schien". Die Handlungsspielräume der Kommunen werden - darauf wurde sowohl im Beitrag von Markus Eltges als auch in dem vorgelegten Positionspapier der Stadtentwicklungsplaner hingewiesen - immer stärker von übergreifenden Entwicklungsprozessen wie Globalisierung und Europäisierung bestimmt. Kommunale Haushalte erfahren teilweise drastische Einschnitte, und auch die relevanten kommunalen Akteure sind nicht mehr die gleichen wie früher: Private Unternehmen und öffentliche Körperschaften werden modernisiert, reorganisiert und neu strukturiert.

Eine Vorreiterrolle bei der Einführung von Ansätzen integrierter Stadtentwicklungsplanung nehmen meist Großstädte ein, die aufgrund besonderer Voraussetzungen und Akteurskonstellationen früher als andere auf veränderte Herausforderungen und Entwicklungen reagieren. In den 1960er-Jahren waren dies vor allem München, Hamburg und Hannover, in den 1980er-Jahren Berlin und Hamburg, aber auch Osnabrück und Heidelberg, und gegenwärtig ist integrierte STEP erneut in Städten wie München, Berlin oder Bremen zu einem kommunalpolitischen Thema mit hoher Priorität geworden.

Der Relevanzgewinn integrierter STEP-Ansätze auf kommunaler Ebene wird in aller Regel von entsprechenden Maßnahmen der staatlichen Seite flankiert und/oder unterstützt. Krisenhafte Entwicklungen bleiben schließlich nicht allein auf Städte und Gemeinden beschränkt, sie erfassen meist alle Ebenen der öffentlichen Hand. In den späten 1960er-Jahren wurde kommunale Entwicklungsplanung von staatlicher Seite gefordert, da sie dazu beitragen sollte, Städte und Gemeinden stärker in die staatliche Politik der Globalsteuerung einzubinden. Auch gegenwärtig wird STEP, dies machte vor allem der Beitrag von Markus Eltges deutlich, von staatlicher, aber auch von suprastaatlicher Seite (EU) gefordert und gefördert. Beispiele hierfür sind die Programme der Bundesregierung zum "Stadtumbau Ost" oder zur "Stadt 2030" sowie der Entwurf für ein "Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuches an EU-Richtlinien". Ohne staatliche Vorschriften und/oder Anreize - dies gestehen viele Städte nur ungern ein - wären so manche Stadtentwicklungskonzepte nie formuliert worden.

Anders als in ihrer Frühzeit ist STEP heute mit einer Vielzahl gegensätzlicher Entwicklungstrends und - so eine Teilnehmerin - einem hohen Maß an "Ungleichzeitigkeit" konfrontiert. Das in nahezu allen kommunalen Aufgabenbereichen sowie in vielen Städten und Regionen in den 1960er-Jahren (noch) geltende Wachstumsparadigma (mit steigenden Bevölkerungszahlen, wirtschaftlicher Expansion, Ausbau von Infrastruktureinrichtungen) hatte bereits in den 1980er-Jahren angesichts einer Reihe rückläufiger Entwicklungstrends in vielen Städten seine allgemeine Gültigkeit verloren. Heute ist die Gegenläufigkeit der Entwicklungstrends weiter fortgeschritten. Allenthalben - so scheint es - sind inzwischen Prozesse der Schrumpfung zu beobachten: Die Bevölkerungszahlen gehen bei einer gleichzeitigen Abnahme wirtschaftlich relevanter Altersgruppen zurück. Die ökonomische Entwicklung stagniert oder ist gleichfalls rückläufig. Die in früheren Jahren geschaffenen Einrichtungen der öffentlichen Infrastruktur (von der Bahn über Bildungseinrichtungen bis hin zum sozialen Wohnungsbau) werden stillgelegt, rückgebaut oder abgerissen und einschlägige Förderprogramme eingestellt. Der allgemeine Wachstumstrend früherer Jahre ist damit allerdings nicht in einen allgemeinen Schrumpfungsprozess übergegangen. Eine solche Entwicklung wäre mit den herrschenden kapitalistischen Produktionsverhältnissen auch nicht kompatibel, da diese mit immanenter Notwendigkeit auf Zuwachs angelegt sind. Wachstums- und Schrumpfungsprozesse bestehen gegenwärtig vielmehr nebeneinander: sowohl in räumlicher als auch in sektoraler Hinsicht.

Dies ist auf großräumiger und stadtregionaler Ebene der Fall, gilt aber auch für einzelne Stadtquartiere und -bezirke. Gleiches gilt auch in sektoraler oder branchenspezifischer Hinsicht: Insolvenzen und Umsatzzuwächse, De-Industrialisierung und Neo-Industrialisierung sind ebenfalls gleichzeitig anzutreffen. Die konkrete Ausprägung dieser Prozesse weist jedoch fallspezifisch signifikante Unterschiede auf. Das Spektrum reicht von überwiegendem Wachstum (in manchen Städten Süddeutschlands) bis zu weitgehender Schrumpfung (in Städten der neuen Bundesländer) und veranlasste einen Tagungsteilnehmer "vom Deutschland der zwei Geschwindigkeiten" zu sprechen.

Heterogen werden aber nicht nur die Entwicklungstrends, heterogen sind inzwischen auch die stadtentwicklungspolitisch relevanten Akteure. Integrierte STEP hat es heute nicht länger mit einer relativ überschaubaren Zahl von Dienststellen der Kommunalverwaltung zu tun, sondern mit einem Konglomerat aus öffentlichen, halb-öffentlichen und privaten Akteuren. Diese Entwicklung geht zurück auf die Modernisierung und Reorganisation kommunaler Verwaltungen nach den Prinzipien des New Public Management und die damit einhergehende Privatisierung bzw. Teil-Privatisierung von Aufgaben und Leistungen, die früher von der öffentlichen Hand erbracht worden sind.

Darüber hinaus führt die immer stärkere funktionale Verflechtung von Kernstädten und Umlandgemeinden in vielen Stadtregionen dazu, dass auch außerkommunale Akteure im STEP-Prozess eine immer wichtigere Rolle spielen.

Ansätze einer gesamtstädtischen und integrierten STEP hat es in jüngerer Zeit in deutschen Kommunen nur in wenigen Ausnahmefällen gegeben. Meist war STEP gleichbedeutend mit den seit den frühen 1980er-Jahren entwickelten "Derivaten" einer umfassenden Stadtentwicklungsplanung: mit Stadtmarketing, Projektplanung, Stadtteilentwicklungsplanung, sektoralen Entwicklungskonzepten, Lokalen-Agenda-Prozessen sowie neuerdings auch wieder der Entwicklung städtischer Leitbilder. All diese Ansätze sind in der kommunalen Praxis gleichzeitig und nebeneinander zu finden - manchmal auch innerhalb einer Stadt. Überspitzt formuliert: In Dienststellen für Stadtentwikklungsplanung, die vielfach auf Abteilungen im städtischen Planungs- oder Hauptamt reduziert worden sind, werden statistische Daten erhoben, aggregiert und fortgeschrieben sowie Sonderaufgaben bearbeitet. Stadtspitze und Dezernentenrunde diskutieren zusammen mit relevanten Wirtschaftsakteuren unter Einschaltung externer Moderatoren über stadtentwicklungspolitische Perspektiven, und im kommunalen Wirtschaftsressort wird über zugkräftige Marketing-Strategien nachgedacht.

Diese Vielfalt der Ansätze ist nicht nur Ergebnis der sich ändernden kommunalen Rahmenbedingungen und Problemstellungen, sie ist auch Ausdruck unterschiedlicher, häufig der Problemvereinfachung dienender Formen der Problemwahrnehmung.

Der Verzicht auf eine umfassende STEP und die Dominanz von Ansätzen, die sektoral, räumlich oder auch in ihrer Zielrichtung eingegrenzt sind, war und ist jedoch auch durch Struktur und Organisation kommunaler Verwaltungen bestimmt. Diese standen dem Anspruch einer übergreifenden und integrierten STEP von Anfang an entgegen und haben sich bis heute kaum in "STEP-förderlicher" Weise verändert. Vor allem Jürgen Friedrichs wies in seinem Vortrag darauf hin, dass zunehmend komplexeren und interdependenten Problemlagen keine hinreichend integrierten Aktivitäten auf Seiten kommunaler Verwaltungen gegenüberstehen. Verwaltungshandeln sei vielmehr weiterhin durch unzureichende Kooperation und vielfältige Ressortegoismen gekennzeichnet. Diese Situation lässt sich zum einen - so Markus Eltges - auf die bestehende sektorale "Versäulung" auf Bundesebene zurükkführen, die sich auf kommunaler Ebene widerspiegele, sie ist aber andererseits - darauf wurde bereits in den frühen 1970er- Jahren hingewiesen - Resultat der einem Querschnittsverfahren wie STEP entgegenstehenden Merkmale der Verwaltungsbürokratie. Hierzu zählen hierarchische Organisation von Arbeitsabläufen und Informationsflüssen, klare Kompetenzaufteilung sowie Regelgebundenheit und deren praktische Konsequenzen für die verwaltungsinterne Arbeitsorganisation (aufgabenspezifisches Ressortprinzip) und Problembearbeitung (vertikaler Informationstransfer). Darüber hinaus wurde und wird STEP als übergreifende Koordinierungs- und Integrationsinstanz oft als unerwünschtes Kontrollinstrument empfunden, das vorhandene Handlungsspielräume von Ressorts einzuschränken trachtet.

Ungeachtet aller strukturellen Besonderheiten ihrer Herkunftsstädte und der jeweiligen sektoralen Präferenzen der Dienststellen, in denen sie verortet sind, waren sich die meisten Teilnehmer der Veranstaltung darin einig, dass es gegenwärtig erneut einer übergreifenden und integrierten STEP bedarf. Diese wird als notwendig erachtet, um zum einen vom häufig anzutreffenden Modus des perspektivlosen "Dahinwurstelns" wegzukommen und zum anderen eine Grundlage für kommunale Prioritätensetzungen zu schaffen, die zudem in Zeiten knapper Kassen immer dringlicher werden.

Zur Einrichtung integrierter STEP-Ansätze reichen - darauf wies vor allem Jürgen Friedrichs hin - die Betonung ihrer Notwendigkeit und moralische Appelle nicht aus. Erforderlich ist vielmehr das Vorhandensein mehrerer Voraussetzungen: externer wie interner. Zu den externen zählen ein die Gesamtstadt betreffender, in der Regel ökonomisch bestimmter "Leidensdruck", große gemeinsame Ziele und Entwicklungsvorhaben, aber auch Anreize in Form nationaler und supranationaler Fördermittel. Interne Voraussetzungen für die Entwicklung integrierter STEP-Ansätze sind aus der Sicht mehrerer Tagungsreferenten eine - soweit unter den gegebenen Verwaltungsstrukturen möglich - verbesserte Kooperation zwischen den jeweils stadtentwicklungspolitisch relevanten Dienststellen sowie ein ressortübergreifendes "integriertes Denken" in Bezug auf aktuelle kommunale Herausforderungen und Probleme.

Eine zeit- und problemadäquate STEP, die ihrem sektoralen wie auch akteursbezogenen Integrationsanspruch gerecht werden will, macht erst auf der Basis dieser Voraussetzungen Sinn. Andernfalls ist ihr Scheitern - Belege dafür gibt es aus der Geschichte dieses Instruments in großer Zahl - mehr oder weniger vorprogrammiert. Trotz aller Besonderheiten des Einzelfalles sollte eine aktuelle STEP daher einige gemeinsame Prinzipien befolgen:

• Sie sollte sich - dafür lieferten die beiden Präsentationen aus Basel und Wien gute Beispiele - stets an den konkreten, häufig auch widersprüchlichen Herausforderungen und Entwicklungstrends, denen Städte gegenwärtig ausgesetzt sind, orientieren und nicht an abstrakten Modellen oder eindimensionalen Ideologien von "Wachstum" oder "Schrumpfung";
• STEP sollte sich als Programm bzw. Strategie für die längerfristige Entwikklung von Kommunen verstehen und nicht als Plan oder - wie in den 1970er- Jahren häufig üblich - als unübersichtliche Datensammlung;
• als Grundlage für sektorale wie finanzielle kommunale Prioritätensetzungen sollte die Federführung für STEP nicht in einem Fachdezernat, sondern wie beispielsweise in Essen, an zentraler Stelle liegen. Für Umsetzung und Durchführung bedarf es jedoch querschnittsorientierter, von einer Teilnehmerin als "Grenzgänger" definierter Vertreter aus unterschiedlichen Ressorts;
• zur Gewährleistung von Arbeitsfähigkeit und Durchsetzungskraft integrierter STEP-Ansätze ist eine Bündelung von Finanzmitteln in gemeinsamen Budgets erforderlich;
• angesichts der Vielzahl stadtentwicklungspolitisch relevanter Akteure sollte bei der Aufstellung von STEP - die Präsentation von Arnold Klotz aus Wien gab dafür ein Beispiel - ein offenes und diskursives, der stufenweisen Entscheidungsvorbereitung dienendes Verfahren ("STEP als dialogischer Prozess") gewählt werden;
• in früheren Zeiten oft verfolgte und meist weit überzogene Ansprüche an das Instrument der STEP sollten aufgegeben werden: STEP ist weder Allheilmittel für alle kommunalen Probleme noch Garant für eine gute Kommunalpolitik.

Der abschließenden Frage, ob eine integrierte STEP angesichts der immer stärkeren funktionalen Verflechtung von Kernstädten mit ihrem Umland überhaupt noch problem- und zeitgemäß ist oder - wie im Beitrag von Fritz Schumacher aus Basel deutlich geworden war - nicht durch Formen einer integrierten stadtregionalen Planung ersetzt werden sollte, wurde von den Teilnehmern in unterschiedlicher Weise begegnet. Die Frage bleibt damit auch weiterhin virulent.