Difu-Berichte 1/2003 - Standpunkt: Gemeindefinanzreform in Deutschland

Notwendigkeiten einer Gemeindefinanzreform in Deutschland

• Nach drei Jahren mit positiven kommunalen Finanzierungssalden (1998 bis 2000) sind in den Jahren 2001 und 2002 wieder massive negative kommunale Finanzierungssalden von vier und wahrscheinlich über acht Milliarden Euro festzustellen. Die Finanzlage vieler Kommunen ist dramatisch. In Nordrhein-Westfalen können über 25 Prozent der Gemeinden (108 von 396) mit ihren Einnahmen nicht einmal mehr ihre Pflichtaufgaben erfüllen.
• Wichtigste Ursache ist nicht fahrlässiges Ausgabengebaren (die Ausgaben der Verwaltungshaushalte sind 2001 nicht höher als 1995), sondern dramatische Einbrüche, vor allem der Gewerbesteuer. Einzelne Städte sind hier mit Einbußen von über 50 Prozent betroffen (Leverkusen, Ludwigshafen u.a.).
• Im Sommer 2002 erklärt Oberbürgermeister Christian Ude München (gerade München!) für pleite und verhängt eine Haushaltssperre. Der Presse ist zu entnehmen, dass alle in München ansässigen Dax-Unternehmen zwar Gewinne ausweisen, aber keine Gewerbesteuer mehr zahlen.

Mindestens drei Ursachenfaktoren kommen zusammen, ohne dass man Konsens über ihr Gewicht hätte: die schwache Konjunktur, steuerrechtliche Änderungen der zurückliegenden Jahre und Jahrzehnte, schließlich die Möglichkeit und wachsende Neigung vor allem großer, international verflochtener Unternehmen, Gestaltungsreserven - "Steuerschlupflöcher" - zu nutzen, bzw. eine zunehmende Abhängigkeit von Einzelereignissen auf fernen Märkten oder vor fernen Gerichten, Ausdruck der fortschreitenden Globalisierung.

Die Kommunen als Gesamtheit treten nach den Konsolidierungsphasen in der ersten Hälfte der 80er Jahre und in den 90er Jahren in eine dritte Runde ein. Doch die Reserven sind weg. Viele Kommunen arbeiten schon seit Jahren mit Haushaltssicherungskonzepten, viele finanzieren die wachsenden Defizite des Verwaltungshaushalts mit Kassenkrediten, die sich kumulieren.

Im Mittelpunkt einer realistischen Lagebeurteilung stehen nicht kurzfristige konjunkturelle Phänomene oder Fehlverhalten der Kommunalpolitik, darauf könnte man die Forderung nach einer Gemeindefinanzreform nicht stützen, sondern dauerhafte systemische Mängel, von denen die heutige gewinnabhängige Gewerbesteuer mit ihren Streuungen, Schwankungen und Anfälligkeiten nur einen von mehreren Mängeln darstellt.

Große Trends als Einflussfaktoren

Bei der Ausgestaltung einer Gemeindefinanzreform, die ja für eine Generation vorhalten sollte, sollten neben den ewigen Wahrheiten der Lehrbücher die konkreten Anforderungen der Zeit explizit betrachtet und berücksichtigt werden. Beispielhaft sind hierfür die Sachzwänge der Globalisierung, die bis auf weiteres Druck auf die gesamtwirtschaftlichen Steuerquoten nach unten ausüben werden, auf die immer noch unzureichend beachteten Folgen der demographischen Trends für Ausgaben und Einnahmen, schließlich auf die europäische Integration samt Maastrich-Kriterien (oder künftigen Nachfolgern!), die - so gut und berechtigt der Zweck auch sein mag - auch die (kommunalen) Handlungsspielräume weiter begrenzen werden.

Bezogen auf die drei zentralen Probleme der Kommunalfinanzen sind dabei neue Belastungen zu erwarten:

• Das Niveauproblem, das den Anteil der kommunalen Ebene am Finanzaufkommen insgesamt mit dem gesamtstaatlichen Gewicht kommunaler Aufgaben vergleicht, wird von der Einnahmen und Ausgabenseite her verschärft.
• Das Strukturproblem, das die regionale Verteilung der kommunalen Einnahmen mit den regionalen Ausgabedringlichkeiten vergleicht, wird vor allem zwischen wirtschaftsstarken und wirtschaftsschwachen Regionen und im Stadt-Umland- bzw. Großstadt-Kleinstadt-Kontext weiter neue Nahrung bekommen.
• Das Autonomieproblem erhält eine neue, europäische Note: durch Schuldenbegrenzung und (etwa umweltpolitisch motivierte) Ausgabepflichten.

Reformkommission 2002/2003

Was ist vor diesem Hintergrund von der Gemeindefinanzreformkommission des Bundes zu erwarten? In toto: wenig!

Die späte Einsetzung der Kommission zeigt die Unwilligkeit des Bundes, sich mit der Materie überhaupt zu befassen. Die Größe und die rein politische Zusammensetzung signalisieren eine Interpretation der Problemlage als Umsetzungs- und damit Machtfrage. Die fünfköpfige Troeger-Kommission war - trotz ihres unstreitigen Erfolges - offenkundig leider kein Vorbild!

Nichts Gutes verheißt auch der immense Zeitdruck zwischen Konstituierung (Mai 2002) und anvisiertem Endzeitpunkt (Juli 2003): Er begrenzt die thematischen Gegenstände bei den kommunalen Einnahmen auf (zwei?) Alternativen zur heutigen Gewerbesteuer (NRW-Modell, BDI/VCIModell), bei den kommunalen Ausgaben auf die Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe. Beides sind notwendige, aber nicht hinreichende Reformelemente. Der Zeitdruck wurde zunächst auch eingesetzt, um die Quantifizierung der Effekte möglichst auf das Niveauproblem, also die Wirkungen für die Kommunen insgesamt, zu begrenzen. Doch haben sich die Kommunen hier inzwischen durchsetzen können, so dass die quantitativen Auswirkungen der Modelle wenigstens nach Gemeindetypen ermittelt werden sollen.

Irritierend erscheinen mir vor allem auch die widersprüchlichen Vorabfestlegungen, vor allem des Bundes, einerseits nichts gegen das (geschlossene) Votum der kommunalen Spitzenverbände beschließen zu wollen und andererseits keinen Spielraum für eine Umverteilung von Steuererträgen zwischen den Ebenen zu sehen, wobei die Referenzperioden und damit -quoten bewusst im Dunkeln gehalten werden.

Die Kommunalen Spitzenverbände aber insistieren auf einer Vorabkorrektur der "Fehlentwicklungen" der letzten beiden Jahre. Auch ihre Wunschthemen "Konnexität" und "Mitwirkung" (an den kommunalrelevanten finanzpolitischen Entscheidungsprozessen) finden bislang keine Resonanz.

Persönliche Perspektive

Abschließend möchte ich die vorläufigen Umrisse "meiner" Gemeindefinanzreform in sieben Punkten kurz skizzieren. Die offenkundigen ewigen Zielkonflikte und die sie verschärfenden aktuellen ökonomischen und demographischen Trends machen "Grausamkeiten" nötig, die meine gut gemeinten Reformideen allerdings wahrscheinlich beim Praxistest an politischen Widerständen scheitern lassen würden:

1. Dauerhafte Orientierung der Staatsquote - und der Kommunalquote darin - an langfristigen, möglichst konstanten Werten durch den Finanzplanungsrat unter adäquater Mitwirkung der Kommunen.
2. Reduzierung des kommunalen Aufgabenbündels durch Verlagerung nach oben (wie jetzt voraussichtlich mit Teilen der Sozialhilfe), durch materielle Privatisierung sowie durch Verlagerung in die "Bürgergesellschaft".
3. Konzentration auf die Gewährleistung von lokal bedeutsamen Infrastrukturangeboten und von personenbezogenen Dienstleistungen plus hoheitliche Aufgaben von Sicherheit und Ordnung plus räumliche Planung.
4. Bei der Steuerfinanzierung Gleichgewichtigkeit einer Betriebssteuer (mit Hebesatzrecht) und eines Anteils an der Einkommensteuer (wie bisher). Aber kein Hebesatzrecht auf die Einkommensteuer wegen der Stadt-Umland-Wirkungen.
5. Deutliche quantitative Aufwertung der Grundsteuer (mit Hebesatzrecht) möglichst als kombinierte Bodenwert- und Bodenflächensteuer, ersatzweise als reine Bodenwertsteuer, auch zur weiteren Ökologisierung des Steuersystems.
6. Weitere experimentelle Innovationen auf der Regionsebene der Verdichtungsräume/Oberzentren vorrangig in Richtung Regionalkreis zur Milderung von Stadt-Umland-Finanz-Ungleichgewichten, denn für dieses Strukturproblem wird die Gewerbesteuerreform allein nicht ausreichen.
7. Umsteuerung des kommunalen Finanzausgleichs von einem automatisierten, stark nivellierenden Finanzkraftausgleich zu einem stärker politisierten, weniger nivellierenden Finanzbedarfsausgleich.

Dieser 7-Punkte-Plan gibt sicher Stoff für weitere Diskussionen, denn fast überall schimmert ja die Gefahr eines Verlusts an Autonomie für die Kommunen durch mein Konzept. Doch ich bin der Auffassung: Mein Konzept beschneidet kommunale Selbstverwaltung und lokale Autonomie nur scheinbar. Es reduziert vielmehr nur den weiten Mantel gut gemeinter Wünsche und Beschwörungsformeln auf einen realistischen Kern für die Zeit bis zur nächsten Reform - im Generationenabstand.

Weitere Informationen:
Prof. Dr. Heinrich Mäding