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Difu-Berichte 1/2003 - Nutzungswandel und städtebauliche Steuerung
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Nutzungswandel und|
Im Prozess des Wandels von der Industrie- zur postindustriellen Informationsgesellschaft ändert sich das städtebauliche Nutzungsgefüge permanent und tiefgreifend: Einerseits ändert sich die Bedeutung der einzelnen Grundfunktionen wie Wohnen, Arbeiten, Freizeit, Erholung, Versorgung und Mobilität im Verhältnis zueinander kontinuierlich; andererseits ändert sich die Art und Weise, wie diese Grundfunktionen erfüllt werden, beispielsweise, wie sich die für die jeweilige Nutzung erforderlichen Räume/Flächen nach Dimension, Emissionen, Verkehrsaffinität und weiteren Eigenschaften konkret darstellen. Die wechselseitige Abhängigkeit zwischen den gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklungen sowie dem Städtebau wird auch in der Städtebaugesetzgebung sichtbar. Als Reaktion auf wirtschaftliche und demographische Veränderungen wurden immer wieder Forderungen nach städtebaulicher Steuerung sowie einer besseren Instrumentierung erhoben. Außerdem wurden entsprechende rechtliche Änderungen beispielsweise in der BauNVO implementiert. Dieser trilaterale Zusammenhang zwischen ökonomischen und sozialen Entwicklungen, Städtebau als Gestaltungsauftrag auf örtlicher Ebene sowie Städtebaugesetzgebung ist Ausgangspunkt für die Untersuchung "Nutzungswandel und städtebauliche Steuerung". Um die Tragfähigkeit des Städtebaurechts beurteilen und Änderungserfordernisse aufzeigen zu können, müssen die externen Rahmenbedingungen und deren räumliche Auswirkungen erfasst sowie die sich daraus ergebenden Anforderungen an den Städtebau ermittelt werden. Es geht darum, Veränderungen der Nutzungen hinsichtlich ihrer raumbedeutsamen Eigenschaften zu identifizieren. Dabei ist der Blick in die Zukunft gerichtet. "Neue" Anforderungen resultieren aus aktuellen oder für die Zukunft erwarteten Veränderungen. Die Untersuchung beschränkt sich darauf, Entwicklungstrends für folgende ausgewählte Nutzungskomplexe aufzuzeigen:
Quer zu diesen Nutzungsbereichen ergeben sich auch aus aktuellen Tendenzen und Forderungen nach Deregulierung und Privatisierung neue Anforderungen an das städtebauliche Steuerungsinstrumentarium. Dynamik und Tempo wichtiger Entwicklungstrends ungebrochenAls zentrale und übergreifend wirksame Rahmenbedingung mit Auswirkungen auf nahezu alle Nutzungsbereiche ist der Für den Bereich
Für das
Als auffälligste Entwicklung im Bereich von
Räumliche Auswirkungen der Trends verweisen auf Steuerungserfordernisse und SteuerungsdefiziteDie räumlichen Auswirkungen der Entwicklung der städtebaulichen Nutzungen sind klein- und großräumlich unterschiedlich, innerhalb ein und derselben Nutzungsart zum Teil auch gegenläufig und lassen keine einheitlichen Entwicklungslinien erkennen. Mit der Ausdifferenzierung innerhalb der einzelnen Nutzungsbereiche sowie einer räumlich-funktionalen Flexibilisierung werden insgesamt die Anforderungen an Standorte, Flächen und Gebäude heterogener und erfordern entsprechend differenzierte Steuerungsmechanismen. Städtebaulich sind folgende räumliche Auswirkungen besonders relevant:
Zur Ableitung von Steuerungserfordernissen aus diesen Trends und deren räumlichen Auswirkungen bedarf es geeigneter, möglichst konsistenter und widerspruchsfreier und weitgehend akzeptierter Kenngrößen, Leit- und Zielvorstellungen. Da diese bisher nicht existieren, wurde hilfsweise auf aktuell diskutierte und politisch weitgehend akzeptierte raumordnerische und städtebauliche Leitbilder und Entwicklungsziele gesetzt. Diese sind beispielsweise im Raumordnungsgesetz ("Zuordnung und Mischung der unterschiedlichen Raumnutzungen so zu gestalten, dass die Verkehrsbelastung verringert und zusätzlicher Verkehr vermieden wird", "dezentrale Konzentration", "Innen- vor Außenentwicklung"), im Baugesetzbuch ("nachhaltige städtebauliche Entwicklung", "sparsamer und schonender Umgang mit Grund und Boden", "Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile") sowie in neueren Stadtentwicklungskonzepten enthalten und weisen im weitesten Sinne zentrale Elemente einer am Gemeinwohl orientierten Raum- und Siedlungsentwicklung auf. Das Städtebaurecht eröffnet damit den Städten und Gemeinden einerseits Gestaltungsspielräume hinsichtlich der angestrebten städtebaulichen Ziele und der zu deren Umsetzung einsetzbaren Instrumente und Strategien. Andererseits werden diese Gestaltungsspielräume sowohl durch nationale und europäische Fachpolitik (z. B. europäische Wettbewerbs- und Beihilfepolitik) als auch durch teilweise regional unterschiedliche externe Rahmenbedingungen (z. B. wirtschaftliche Prosperität, Wohnungsmarkt, Umfang des kommunalen Liegenschaftsvermögens usw.) erheblich beeinflusst. Städtebau setzt deshalb nicht nur Grenzen für die Nutzungsmöglichkeiten und differenziert sie räumlich, sondern reagiert in der Regel auch auf Nutzungswünsche, die an Städte und Gemeinden herangetragen werden. Diesen Wünschen wird entweder mit der Bereitstellung von Nutzungsmöglichkeiten entgegengekommen, oder es wird versucht, diese explizit zu verhindern. Als zentrales Steuerungsinstrument hinsichtlich der Verteilung der Nutzungen innerhalb der Siedlungsräume ist vor allem die Baunutzungsverordnung (BauNVO) zu sehen: einerseits, weil durch die darin getroffenen Regelungen über die Verträglichkeit und Unverträglichkeit von Nutzungen im Verhältnis zueinander entschieden wird und andererseits, weil Verträglichkeit oder Unverträglichkeit im Lichte veränderter Eigenschaften von Nutzungen (z. B. Emissionen, Dimension, zurechenbarer Verkehr) und veränderter Werthaltungen in der Bevölkerung möglicherweise heute und künftig anders zu beurteilen sind als zu dem Zeitpunkt, an dem die Verordnung erlassen wurde. Da die BauNVO sich mit ihrer Funktion in das System des Städtebaurechts einordnet, ist ihre Wirksamkeit im Kontext des Städtebaurechts insgesamt zu beantworten insbesondere der Vorschriften zur Bauleitplanung und über die Zulässigkeit von Vorhaben. Daher wurden auch diese städtebaurechtlichen Vorschriften in die Untersuchung einbezogen und deren Steuerungskraft diskutiert. Auch Lücken und andere Defizite des städtebaurechtlichen Steuerungssystems, wie z. B. im Bereich der ökonomisch wirkenden Instrumente, werden aufgezeigt.
Steuerung durch Staat oder Kommunen muss schließlich auch die Handlungsrationalitäten oder Systemrationalitäten der jeweiligen gesellschaftlichen Systeme oder Strukturen, in denen sich die "Normadressaten" bewegen, berücksichtigen. Hierzu zählen insbesondere Mechanismen der Selbststeuerung bzw. Selbstregulierung über Marktprozesse. Ein Steuerungserfordernis des Staates setzt deshalb erst dann ein, wenn diese Mechanismen der Selbststeuerung das Gemeinwohl in der vom Staat intendierten Ausformung nicht mehr gewährleisten, das heißt, wenn die öffentlichen Interessen, die sich z. B. in Leitbildern oder konkreten städtebaulichen Zielen ausdrücken, beeinträchtigt werden. Perspektiven: Innovative Ausschöpfung und Anpassung des städtebaulichen SteuerungsinstrumentariumsAus der systematischen Analyse der Steuerungspotenziale des städtebaurechtlichen Instrumentariums sowie der intensiven Diskussion mit Experten sind Steuerungserfordernisse auf unterschiedlichen Ebenen erkennbar geworden, die überwiegend das Städtebaurecht und damit den Gesetzgeber betreffen. Darüber hinaus sind auch die Gestaltungskompetenzen der Städte und Gemeinden betroffen. Schließlich sind neben diesen Steuerungserfordernissen auch solche auf regionaler Ebene aufgedeckt worden, die jedoch nicht im Einzelnen vertieft werden. Bei der Weiterentwicklung des Städtebaurechts werden einzelne Vorschläge für eine mögliche Novellierung der BauNVO gemacht, wobei eine grundlegende Novellierung z. B. mit einer Änderung der Baugebietsvorschriften und einer weiteren Ausdifferenzierung der Nutzungsbegriffe nicht erforderlich erscheint. Dagegen wird eine weitere Flexibilisierung und Ergänzung der Steuerungsoptionen unter Beibehaltung der bestehenden Gebietstypologie und Nutzungsbegriffe als sinnvoll angesehen, die es den Gemeinden im Einzelfall ermöglicht, nach dem Modell des vorhabenbezogenen Bebauungsplans von den Bestimmungen über Art und Maß der baulichen Nutzung abzuweichen. Eine Neuregelung des Verhältnisses zum Immissionsschutzrecht könnte den Gestaltungsspielraum der Städte und Gemeinden hinsichtlich der in einem Gebiet zu beachtenden Immissionsrichtwerte erweitern. Das städtebauliche Instrumentarium sollte um Gestaltungsoptionen erweitert werden, mit denen direkt auf die Interdependenzen zwischen baulichen Nutzungen und Verkehr eingewirkt werden kann. Ein weiterer Vorschlag bezieht sich auf die Einführung handelbarer Nutzungskontingente. Bei der Weiterentwicklung kommunaler Steuerungsansätze stehen Steuerungsstrategien, Liegenschaftspolitik sowie Kooperation und Partizipation im Vordergrund. Deutlich werden jedoch vor allem die Steuerungsdefizite auf überörtlicher Ebene, die nicht das städtebaurechtliche Instrumentarium betreffen (Subventions- und Förderpolitik, Bodenpreisgefälle, mangelnde Durchsetzungskraft von Raumordung und Regionalplanung), die allerdings nicht Gegenstand dieser Untersuchung waren. Als offene Fragen im Kontext der Steuerung des städtebaulichen Nutzungsgefüges wurden Aspekte von Transaktions- und Transformationskosten bei Änderung rechtlicher Rahmenvorgaben thematisiert, ungeklärte Fragen der Steuerung des städtebaulichen Nutzungsgefüges unter Schrumpfungsbedingungen sowie Aspekte der Auswirkungen europäischer Regional-, Wettbewerbs- und Umweltpolitik.
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Die Veröffentlichung "Nutzungswandel und städtebauliche Steuerung" basiert auf Untersuchungen einer Difu-Forschungsgruppe über neue Anforderungen an die Steuerung der städtebaulichen Nutzungen. Das Projekt wurde von der Wüstenrot Stiftung finanziert.
