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Difu-Berichte 1/2002 - Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgabenbereiche in Kommunen
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Liberalisierung und Privatisierung|
Weitere Informationen: Dipl.-Sozialök. Jens Libbe Dr. jur. Stephan Tomerius Dipl.-Soz. Jan Hendrik Trapp |
Das Deutsche Institut für Urbanistik untersuchte im Rahmen einer Sondierungsstudie für das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) sozial-ökologische Probleme und Chancen, die aus der zunehmenden Privatisierung und Liberalisierung bisher öffentlicher Aufgabenbereiche erwachsen können. Der aktuelle Stand der Diskussion, aber auch real ablaufende Prozesse in einzelnen Sektoren kommunaler Daseinsvorsorge legten dabei eine Differenzierung nach Wettbewerb im Markt und Wettbewerb um den Markt nahe, um die künftigen kommunalen Steuerungsmöglichkeiten analysieren zu können. In diesen Wettbewerbsmodellen werden bisher integrierte Prozessketten aufgesplittet. Die Stufen der Erzeugung (etwa von Strom) bzw. Gewinnung (etwa von Wasser), des Transports und der Verteilung bzw. Versorgung werden separat betrachtet. Das vormals integrierte Monopol wird dabei auf ein natürliches Netzmonopol reduziert. |
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Die umfassende Marktöffnung von Ver- und Entsorgungsnetzen und die Einbeziehung privater Unternehmen in die Erstellung und Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge bedeutet keineswegs den Wegfall hoheitlicher Aufgaben in diesen Bereichen. Vielmehr handelt es sich um einen aufwändigen Wandel von öffentlichen Aufgaben und Steuerungsformen. So setzt die Liberalisierung einerseits neue Formen staatlicher Marktregulierung voraus, um etwa einen funktionsfähigen und diskriminierungsfreien Wettbewerb zu ermöglichen. Andererseits bestehen wichtige öffentliche Interessen und Belange trotz der Liberalisierung fort. Ein erheblicher Regulierungsbedarf besteht auch künftig in Hinblick auf die direkten und indirekten ökologischen Folgelasten. Zu fragen ist allerdings, welche umweltpolitischen Ziele und Maßnahmen künftig noch oder verstärkt Aufgabe der Kommunen sein sollten bzw. können und welche von den übergeordneten Ebenen gewährleistet werden müssen. Generell gilt, dass im föderativen Staat für die Entscheidung zur Erfüllung einer Aufgabe diejenige Ebene zuständig sein sollte, die alle Nutznießer und Kostenträger umfasst (fiskalische Äquivalenz). Maßgeblich für die geeignete Zuordnung von umweltpolitischen Entscheidungskompetenzen sollten allerdings auch die räumliche Ausdehnung der jeweiligen Umweltbelastung sein (territoriale Äquivalenz). Das Beispiel des Klimaschutzes zeigt, dass die Emissionsminderungsziele nur dann erreicht werden können, wenn notwendige internationale und nationalstaatliche Regulierungsformen um Steuerungsmaßnahmen auf untergeordneten Ebenen ergänzt werden. Dabei ist vermutlich weniger an steuerliche oder Recht setzende Maßnahmen zu denken, die Aufgabe der EU und des Bundes sind, als an die Förderung der Kooperation unterschiedlicher Akteure oder das Freisetzen von Innovationskräften auf dezentraler Ebene. Gerade im Wettbewerb im Markt dürfte die Rolle der Kommunen künftig stärker in einer Nachfrage orientierten Umweltpolitik liegen, etwa durch Social Marketing und Aufklärung. Unklar ist jedoch, wie effizient und effektiv nachfrageseitige Strategien im Vergleich zu angebotsorientierten Maßnahmen sind. So hat Öko-Strom gegenwärtig nur einen Anteil von einem Prozent. Es regiert der Preis, die Bürger sind nicht bereit, mehr zu zahlen. Liberalisierung wird gerade über sich verbilligende Güter (Strom, Wasser) propagiert. Die Frage ist, wie Incentives in der Nachfrage gesetzt werden können und ob die Differenz zwischen Wissen und Handeln überwunden werden kann. Die beiden identifizierten Wettbewerbsmodelle haben nicht nur Auswirkungen auf die kommunalen Regulierungspotenziale, sondern auch auf bürgerschaftliche Kontrollmöglichkeiten und dürften Veränderungen im Verhältnis zwischen Bürgern und Kommune nach sich ziehen. Im Wettbewerb um den einzelnen Kunden werden vermutlich Kosten- und Qualitätsaspekte, die direkt vom Kunden zur Kaufentscheidung herangezogen werden, sowie das Marketing eine Rolle spielen. Die Kommunen bzw. ihre Betriebe sind hier nur ein Wettbewerber unter vielen, der sich über Preise, Qualität und Service im Wettbewerb behaupten muss. Damit verlieren die Kommunen und ihre Betriebe ihren "Sonderstatus" als primäre Ansprechpartner gegenüber ihren Bürgern. Umgekehrt werden die Bürger für die Kommune zu Kunden, die es im Wettbewerb gegenüber privaten Firmen zu halten bzw. zu gewinnen gilt. Im Wettbewerb um Konzessionen fungiert die Kommune als Auftraggeber gegenüber privaten Unternehmen, die sich in einer Ausschreibung um die Erbringung einer definierten Leistung beworben haben. Eine politisch qualitativ neue Rolle könnte die Kommune einnehmen, indem sie den Prozess der Konkretisierung und Formulierung der zu vergebenden Konzession moderiert und die Wünsche und Bedürfnisse der Bürger/Nutzer mit anderen stadtentwicklungspolitischen Vorhaben abgleicht. Die so in einem partizipativen, kooperativen Prozess gewonnenen Zielvorgaben nimmt die Kommune in die Ausschreibung der Konzessionsverträge auf. Die Kommune würde damit die Rolle einer intermediären Institution zwischen ihren Bürgern und den privaten Unternehmen einnehmen. Zu einer Gefährdung für die Kommunen in einem eher traditionellen Verständnis könnten sich die skizzierten Entwicklungen verdichten, wenn es zu einer "Entkommunalisierung" (Privatisierung) in zweifacher Hinsicht käme: sowohl auf der unternehmerisch-wirtschaftlichen Seite (Privatisierung der Leistungserbringung) als auch im zivilgesellschaftlichen Bereich (Privatisierung der demokratischen Aushandlungsprozesse). Traditionelle Vorstellungen dessen, was "Kommune" ist und ausmacht (kommunale Selbstverwaltung und kommunale Daseinsvorsorge), würden ggf. obsolet. Zugleich liegen in den oben skizzierten Entwicklungen Potenziale für zukünftige neue Rollen und Aufgaben der Kommunen jenseits einer zunehmenden Normierung des kommunalen Handelns durch staatliche Gesetzgebung und Trivialisierung der Kommunalpolitik. Schließlich birgt der institutionelle Wandel in Kommunen Chancen für eine Repolitisierung der Kommunen und die Neuaushandlung dessen, was Daseinsvorsorge und Gemeinwohlbelange beinhalten sollten. Aus der Perspektive der Kunden jedoch steigen durch die Liberalisierung und Privatisierung möglicherweise die Chancen einer direkten Steuerung im Sinne einer "Kundendemokratie" (direkte Beziehungen zwischen Unternehmen und Kunden). Geht man von der Prämisse einer Kundenorientierung privater Unternehmen aus, so sollte sich - zumindest in der Theorie - durch die autonome und rationale Kaufentscheidung der einzelnen Kunden eine optimale Anpassung des Angebots an die Nachfrage einspielen. Praktisch kann jedoch nicht von einem ausgeglichenen Verhältnis von Angebots- und Nachfragemacht (Verbrauchermacht) ausgegangen werden. Zum einen sind die Interessen der einzelnen Verbraucher in hohem Maße heterogen und damit nur bedingt als gebündelter Machtfaktor gegenüber den Anbietern einsetzbar und zum anderen bestehen auf der Nachfrageseite oftmals Informationsdefizite über die Qualität und Preise der Produkte (unvollkommene Markttransparenz), die nur mit einem hohen Kostenaufwand ausgeglichen werden können. In diesem Zusammenhang könnte Verbraucherverbänden eine neu gewichtete Rolle zuwachsen. In Großbritannien etwa können die Kunden der privaten Wasserversorgungsunternehmen vermittelt über sogenannte "consumer committes" Einfluss auf die Gestaltung der Wasserversorgung in ihrem Versorgungsgebiet nehmen. Organisierte Interessenvertretungen der Kunden stehen damit neben anderen Institutionen, wie zum Beispiel der Regulierungsbehörde, unmittelbar in der öffentlichen Verhandlung über Qualität und Preise der Wasserversorgung. Die Bedeutung der Verbraucherverbände könnte demnach auch in Deutschland sowohl hinsichtlich der zu leistenden Informationsarbeit als auch bezogen auf die konkrete Einflussnahme auf (kommunal-)politische Verhandlungsprozesse und unternehmerische Entscheidungen steigen.
Insgesamt legen die Ergebnisse der Studie den Schluss nahe, dass die umwelt- und sozialpolitischen Konsequenzen der Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Aufgaben sowie die sich in diesem Zusammenhang stellenden demokratietheoretischen Fragen einer differenzierten Betrachtung bedürfen. In jedem Fall sollten die Kommunen diese stärker als bisher in Betracht ziehen, um etwa die Veränderungen ihrer eigenen Gestaltungsmöglichkeiten als Folge einer Privatisierungsmaßnahme besser beurteilen zu können.
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