Difu-Berichte 1/2002 - Interkommunale Kooperation im Städtebau

Viele Fragen der kommunalen und regionalen Entwicklung lassen sich effektiver in Kooperation benachbarter Gemeinden auch und gerade im Stadt-Umland-Bereich bewältigen. Interkommunale Kooperation, das heißt die Kooperation von Städten und Gemeinden - projektbezogen oder innerhalb eines gemeinsamen Planungsraumes - ist kein neues Thema. Trotz der erheblichen Bemühungen zur Schaffung effizienterer und leistungsfähigerer Verwaltungsstrukturen vorrangig in den Stadt-Umland-Bereichen, aber auch auf dem flachen Land im Wege der Eingemeindungen oder der Bildung von Stadt-Umlandverbänden, Gemeindeverbänden oder Ämtern in den 60er- und 70er-Jahren sind die Probleme vor allem im Bereich der Agglomerationsräume heute genauso wenig gelöst wie zur damaligen Zeit. Dies gilt auch für die ostdeutschen Bundesländer, bei denen die eingeleiteten Kommunalreformen ebenfalls keine durchgreifende Lösung der Probleme von Stadt-Umland-Verflechtungen gebracht haben. Die Gründe für diese Situation sind vielfältig, überwiegend jedoch nicht neu, sondern lediglich in ihrer Relevanz gestiegen.

Unter dem Titel "Interkommunale Kooperation im Städtebau" legt das Difu jetzt die Ergebnisse einer empirischen Untersuchung vor, mit der interkommunale Kooperationsvorhaben in den Nutzungsbereichen Industrie und Gewerbe, Wohnen, Sondernutzungen, großflächiger Einzelhandel sowie bei Ausgleichsvorhaben im Rahmen von Eingriffen in Natur und Landschaft nach dem Bundesnaturschutzgesetz (NatSchG) und dem Baugesetzbuch (BauGB) erhoben wurden. Damit dürften erstmals in einer umfassenderen Form aktuelle Ergebnisse über interkommunale Kooperationen im Städtebau vorliegen.

Untersuchungsgegenstand und methodischer Ansatz Gegenstand dieser Untersuchung ist die interkommunale Kooperation bei städtebaulichen Projekten insbesondere bei der Aufstellung von Bauleitplänen. Dabei geht es sowohl darum, einen aktuellen Überblick über die bestehenden Möglichkeiten der Kooperation in diesem Bereich zu geben, als auch auf der Grundlage von Beispielen Empfehlungen für die Umsetzung von Kooperationsprojekten zu formulieren. Schließlich beschäftigt sich die Untersuchung auch mit Kooperationsformen außerhalb des bauplanungsrechtlichen Instrumentariums, da bei einigen städtebaulichen Nutzungsbereichen interkommunale Kooperation vor allem außerhalb des rechtsförmlichen Instrumentariums stattfindet.

Die Bauleitplanung gehört zu den originären Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden und ist das Fundament der kommunalen Planungshoheit, die dem Zugriff der staatlichen Exekutive weitgehend entzogen ist. Gerade dieser Umstand macht die Beschäftigung mit der Bauleitplanung als Gegenstand interkommunaler Kooperation interessant, vor allem mit der Zielrichtung, die Gründe der Kooperation in diesem Feld sowie ihre Vor- und Nachteile herauszuarbeiten und instrumentell tragfähige Wege für eine Kooperation aufzuzeigen.

Mit den beiden Planungsebenen, Flächennutzungs- und Bebauungsplanung, werden unterschiedliche Aufgabenfelder und Handlungsebenen thematisiert. Ziele, Funktion und Wirkungen der Kooperation sind bei den Ebenen der Bauleitplanung durchaus unterschiedlich. Die vorbereitende Bauleitplanung wirkt sich vor allem auf die Siedlungsentwicklung, die damit verbundene Verkehrsentwicklung und den Freiraumschutz aus. Auf dieser Ebene werden die Grundentscheidungen über Standorte der baulichen Entwicklung getroffen. Zugleich wird damit auch festgelegt, welche Bereiche von Bebauung freigehalten werden und zur Entwicklung von atur und Landschaft genutzt werden sollen. Kooperationen in diesem Feld können von unverbindlichen Abstimmungen bis hin zu gegenseitig bindenden gemeinsamen Flächennutzungsplänen nach § 204 Abs. 1 BauGB oder § 205 BauGB reichen. Daneben sind aber die Fälle der freiwilligen Kooperation bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen von noch größerem Interesse, weil sie Aufschluss über die möglichen Motive einer freiwilligen Kooperation geben können.

Auf der Ebene der verbindlichen Bauleitplanung handelt es sich durchgängig um projektbezogene Kooperationsfälle. Zusammenarbeit findet hier statt, um ein konkretes Vorhaben zu planen und durchzuführen. Die Aufstellung von Bebauungsplänen ist hier nicht mehr als ein Element der instrumentellen Umsetzung von Kooperationsprojekten. Sie ist nicht das eigentliche Ziel der Kooperation, sondern nur ein notwendiges Mittel zur Umsetzung städtebaulicher und anderer kommunal und regional relevanter Ziele. Hier kann es also um die Entwicklung neuer Gewerbe- und Industrieflächen, um gemeinsame Wohnungsbauprojekte, um Konversionsflächen, aber auch um die Entwicklung von freizeitbezogenen Projekten (z.B. Radwanderweg) oder um die planerische Sicherung von Freiräumen gehen. Interkommunale Kooperation auf der Ebene der Bebauungsplanung kann damit ganz verschiedene kommunale und regionale Politikfelder berühren.

Gefördert durch einige Landesregierungen und gefordert durch die Vorgaben der Landes- und Regionalplanung sind z.B. mittlerweile eine größere Anzahl interkommunaler Gewerbegebiete entstanden. Kooperation bietet sich aber auch in anderen Bereichen der Flächenbereitstellung an. So kann sich etwa die gemeinsame Entwicklung neuer Wohngebiete anbieten, wenn die Flächenressourcen einer Gemeinde bereits weitgehend ausgeschöpft sind. Für Großvorhaben, die den Bedarf, aber auch die Leistungskraft einer Gemeinde allein übersteigen, wäre ebenfalls eine Kooperation mehrerer Gemeinden nahe liegend. Dies gilt auch für flächenintensive Vorhaben im Bereich von Freizeit und Erholung, die häufig die Gemarkungen mehrerer Gemeinden erfassen. Nach der Neuregelung der Möglichkeiten zur Schaffung eines Ausgleichs von Eingriffen in Natur und Landschaft auch "an anderer Stelle" im Gesetz zur Änderung des BauGB und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (BauROG) ist auch bei der Bereitstellung von Flächen zum Ausgleich eine Kooperation benachbarter Gemeinden zumindest in den Verdichtungsräumen sinnvoll.

Mit der Untersuchung sollten auch Hinweise zur praktischen Abwicklung einer interkommunalen Kooperation bei der Aufstellung von Bebauungsplänen gewonnen werden. Außerdem lassen sich Erkenntnisse über Vor- und Nachteile einzelner Organisations- und Verfahrensansätze gewinnen sowie Restriktionen und Potenziale für eine interkommunale Kooperation in diesem Bereich aufdecken und hieraus praktische Empfehlungen für die kommunale Praxis ableiten.

Methodisch basiert diese Untersuchung vor allem auf einer zweistufigen Umfrage. Mit der ersten Kurzbefragung wurde flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet erhoben, wo, wie viele und mit welchem Nutzungsziel gemeinsame Bauleitpläne in den Jahren 1988 bis 1997 aufgestellt wurden. Mit einer zweiten Befragung wurden dann gesondert für die Ebenen der Flächennutzungsplanung und der Bebauungsplanung die Erfahrungen bei der Vorbereitung und Durchführung der identifizierten Kooperationsfälle erhoben, um auf dieser Grundlage Falltypen bilden und Empfehlungen ableiten zu können. Im Rahmen der zweiten Umfrage wurde umfangreiches Material (Satzungen, Verträge, Beschlüsse, Pläne usw.) zur Verfügung gestellt, das die Basis für eine vertiefte Analyse einzelner Kooperationsfälle, der dort verfolgten Ziele und getroffenen Regelungen bildete. Zudem wurden telefonisch zu einzelnen Fragen und Fällen ergänzende Informationen recherchiert. Abgerundet wurde der empirische Befund durch eine Sichtung und Analyse der in Fachveröffentlichungen vorhandenen Informationen sowie durch eine Auswertung des baurechtlichen und planungswissenschaftlichen Meinungsstandes.

Schließlich konnten auch Zwischenergebnisse einer im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz durchgeführten Studie zu sechs Fallbeispielen für eine interkommunale Zusammenarbeit bei der Planung und Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen bei Eingriffen in Natur und Landschaft berücksichtigt werden.

Wichtige Ergebnisse Die Sichtung der in der Bundesrepublik Deutschland heute vorzufindenden interkommunalen Kooperationen vermittelt den Eindruck einer ausgesprochen vielfältigen "Kooperationskultur". Trotz der erheblichen Bemühungen zur Schaffung effizienterer und leistungsfähigerer Verwaltungsstrukturen in den Stadt-Umland-Bereichen, aber auch auf dem "platten Land" in der Vergangenheit, sind die Probleme vor allem im Bereich der Agglomerationsräume weiterhin nicht gelöst. Die Forderung nach einer Verbesserung der interkommunalen oder intraregionalen Kooperation ist deshalb von ungebrochener Aktualität.

Weitere Ergebnisse:

• Als wichtige Aufgabenfelder für eine interkommunale Zusammenarbeit werden neben der Ver- und Entsorgung und der Regionalplanung u.a. Freiraum- und Klimaschutz, Siedlungsentwicklung und Bodenpolitik, Verkehrsentwicklung, Regionales Standortmarketing, Kulturförderung genannt.
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• Obwohl für eine nachhaltige, d.h. Ressourcen schonende Entwicklung der Regionen besonders wichtig (Verlangsamung der Suburbanisierung, effiziente Nutzung der Infrastruktur, Minimierung der verkehrsbedingten Belastungen), gibt es nur ganz vereinzelt Kooperationen bei der Entwicklung von Wohngebieten oder darüber hinaus eine interkommunal abgestimmte Wohnungsbaupolitik. Gründe hierfür sind u.a. fiskalpolitische Interessendisparitäten zwischen Kernstädten und Umland (Verschiebungen im kommunalen Finanzausgleich zulasten der Kernstädte), Konkurrenz um aktive und einkommensstarke Bevölkerungsgruppen, Ausnutzung kern- oder randstädtischer Infrastruktur in insgesamt schrumpfenden Regionen, unzureichende Transparenz über die Vor- und Nachteile für die Gesamtregion.
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• Das rechtliche Instrumentarium ist im Wesentlichen ausreichend, um die unterschiedlichsten städtebaulichen Kooperationsfälle sachgerecht zu regeln. Dies gilt für die Bestimmungen in §§ 203 bis 205 BauGB und für das landesrechtlich geregelte allgemeine Recht der kommunalen Zusammenarbeit gleichermaßen. Es zeigt sich jedoch, dass das städtebaurechtliche Instrumentarium optimierbar ist: bei der Vereinbarung gemeinsamer Bebauungspläne und der Beschlussfassung in Planungsverbänden.
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• Bei den ökonomisch wirksamen Rahmenbedingungen (Grundsteuer, kommunaler Finanzausgleich, Hebesatzrecht bei der Gewerbesteuer) kommt es z.T. zu Fehlsteuerungen, die eine interkommunale Kooperation zusätzlich erforderlich macht, gleichzeitig einer solchen aber tendenziell im Wege steht.
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• Zwischen Kernstädten und Umlandgemeinden, aber auch zwischen einzelnen Umlandgemeinden bestehen teilweise gravierende Disparitäten bezüglich der jeweiligen ökonomischen, sozialen und ökologischen Entwicklungspotenziale. Da kommunale Interessen divergieren, ist es ausgesprochen schwierig, ein gemeinsames regionales Interesse zu formulieren. Ein Mitwirken an Kooperationsprojekten lässt sich in vielen Fällen nicht ohne interne oder externe (staatliche Zuwendungen) Kompensation von Nachteilen erreichen.
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• In bestehenden Kompetenzverteilungen liegen weitere Hemmnisse begründet, die einer problemadäquaten Kooperation in der Region entgegen stehen. Häufig suchen Bürgermeister Chancen der Profilierung in der Konkurrenz, jedoch nicht in der Kooperation mit Nachbargemeinden. Ängste vor Kompetenzverlust bestehen bei örtlichen Gemeindevertretungen und in den Kommunalverwaltungen. Zudem bestehen seitens der Umlandkommunen Ressentiments gegenüber den Kernstädten wegen der Befürchtung der Vereinnahmung bei der Kooperation zweier ungleicher Partner.
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• In Anbetracht dieser Hemmnisse im politisch administrativen Bereich der Kommunen einer Region ist die Intensivierung interkommunaler Kooperation, vor allem die Ausweitung der Kooperationsfelder kein sich selbst tragender endogener Prozess. Auch hier bestätigt sich, dass die Entwicklung besserer Kooperationsstrukturen in der Region ein längerer Prozess ist, bei dem die betroffenen Akteure für die Kooperation erst gewonnen werden müssen. Es geht zum einen um die Schaffung von Vertrauen. Grundelemente in der Aufbauphase von Kooperationsstrukturen sind deshalb die Freiwilligkeit und die Gleichberechtigung der mitwirkenden Akteure. Zum anderen geht es um das Erkennen der Vor- und Nachteile in den relevanten Handlungsfeldern. Insoweit handelt es sich um einen regionalen Lernprozess.
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• Instrumentell kann dieser Prozess nicht verordnet werden, sondern bedarf weicher Formen der Initiierung, z.B. durch die Förderung von Regionalkonferenzen, regionalen Entwicklungskonzepten oder anderer Formen themenoffener regionaler Abstimmungsrunden. Angestoßen durch entsprechende Fördermaßnahmen und mit der Perspektive, sich weitere Zuwendungen seitens des Staates oder der europäischen Kommission erschließen zu können, können erhebliche Erfolge erzielt werden.
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• Daneben werden sich auch unabhängig von einem solchen themenoffenen Kooperationsprozess sektoral beschränkte Kooperationsfelder neu entwickeln, wie z.B. im Bereich des Kompensationsflächenmanagements bei Eingriffen in Natur und Landschaft.
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• Die Planung und Durchführung von Maßnahmen zum Ausgleich bzw. von Maßnahmen zur Kompensation, gewinnt als Gegenstand interkommunaler Kooperation an Bedeutung. Gründe hierfür sind unter anderem der Gewinn an Flexibilität durch Erweiterung des Suchraums möglicher Kompensationsflächen (Standortfaktor), die Erschließung zusätzlicher Finanzierungsmöglichkeiten für kommunale und regional bedeutsame landschaftspflegerische Projekte (Imagefaktor), die naturschutzfachliche, agrarstrukturelle und städtebauliche Optimierung der Flächenbereitstellung und eine effizientere Abwicklung des Kompensationsflächenmanagements.
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• Da die Vorteile einer interkommunalen Kooperation für alle Beteiligten relativ transparent und leicht vermittelbar und die Nachteile demgegenüber nicht offensichtlich sind, ist mit weniger Widerständen gegen eine interkommunale Kooperation zu rechnen als in anderen Aufgabenfeldern.
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• Disparitäten der Flächenverfügbarkeit, der wirtschaftlichen Prospektivität sowie traditionelles Misstrauen zwischen Beteiligten stellen allerdings auch hier potenzielle Hemmnisse dar. Einerseits bestehen teilweise Vorbehalte, die wirtschaftliche Entwicklung der Kernstadt durch die Bereitstellung von Kompensationsflächen in der eigenen Gemeinde zu unterstützen. Andererseits beharren einige Kommunalpolitiker darauf, dass Kompensationsmaßnahmen dem eigenen Wahlvolk unmittelbar zugute kommen und deshalb möglichst im eigenen Ortsteil stattfinden müssen.
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• Der Entwicklungsaufwand für ein interkommunales Kompensationsflächenmanagement ist nicht unerheblich. Hilfreich ist es, wenn Konzepte und Ideen aus verschiedenen Quellen und von verschiedenen Akteuren dabei zusammengeführt werden können. Dies gilt insbesondere für die agrarstrukturelle Entwicklungsplanung und die Landschaftsrahmenplanung.