Difu-Berichte 1/2001 - Umweltverträglichkeit prüfen bei kommunalen Bebauungsplänen

UVP bei kommunalen Bebauungsplänen

Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Umweltverträglichkeitsprüfung im Praxistest

Noch vor der Sommerpause des Deutschen Bundestages soll ein Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vorabschiedet werden (BT-Dis. 14/4599). Ein wesentlicher Teil dieses Artikelgesetzes betrifft die Anpassung des deutschen Rechts an die zwingenden Erfordernisse der UVP-Änderungsrichtlinie (97/11/EG). Artikel 12 des Gesetzentwurfs sieht Änderungen im Baugesetzbuch vor. Der materielle Gegenstand einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) sowie die Erforderlichkeit eines Umweltberichts und dessen Behandlung im Aufstellungsverfahren der Bebauungspläne werden den Anforderungen der EU-Richtlinie entsprechend im Baugesetzbuch geregelt. Neben den Verfahrensvorschriften sind die Vorschriften über den städtebaulichen Vertrag und den vorhabenbezogenen Bebauungsplan sowie über die Planerhaltung betroffen. Zudem enthält der Gesetzentwurf eine differenzierte Überleitungsregelung.

Für das Recht und die Praxis der Bauleitplanung sind zudem die Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) relevant, auf deren Grundlage zu entscheiden ist, ob ein Bebauungsplan einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf oder nicht. Dies sind vor allem die §§ 3b, 3c und 3e UVPG sowie die Anlagen 1 und 2 zum UVPG. Von besonderer Bedeutung in der Anlage 1 sind für die Bauleitplanung die unter den Nummern 18.1 bis 18.8 aufgeführten bauplanungsrechtlichen Vorhaben.

Das Difu hat im Auftrag des Bundesbauministeriums und in Zusammenarbeit mit der Forschungsgruppe Stadt + Dorf/ Prof. Dr. Rudolf Schäfer die bauplanungsrechtlich relevanten Vorschriften des Gesetzentwurfs einem Praxistest unterzogen und ein Planspiel durchgeführt. Als testende Kommunen waren die Städte Frankfurt/ Oder, Leipzig, Reutlingen und Rheine sowie die Gemeinde Bad Zwischenahn an dem Planspiel beteiligt. Das praktizierte Planspiel dient der Qualifizierung des Gesetzgebungsvorhabens. Wie bei früheren Gesetzgebungsverfahren wurde mit dem Praxistest durch künftige Normanwender überprüft, ob und inwieweit die vorgesehenen Änderungen und Neuregelungen für den Bereich der Bebauungsplanung praktikabel, problemadäquat und wirksam sind.

Das Planspiel hat wichtige Vorschläge zur Verbesserung des Gesetzentwurfs erbracht, auf die im Folgenden hingewiesen werden soll. Die Grundstruktur der Neuregelung wurde von den beteiligten Planspielerinnen und Planspielern grundsätzlich begrüßt. Hierzu gehört auch die Entscheidung, dass die Anforderungen, wie eine UVP in der Bauleitplanung durchzuführen ist, im Baugesetzbuch (BauGB) geregelt wird und nicht im UVPG. Dass dies zu einer "Aufblähung" des Baugesetzbuchs führt, wird in Kauf genommen, da Normanwender die Regelung im eigentlichen Kerngesetz immer leichter als an anderer Stelle finden. Auch die mit dem Gesetzentwurf vorgesehenen unteren und oberen Schwellenwerte sowie die Erleichterungen bei Vorhaben im bisherigen Innenbereich gegenüber solchen im bisherigen Außenbereich werden begrüßt.

Der Regierungsentwurf sieht in der neuen Anlage 1 - diese löst die bisherige "Anlage zu § 3" ab - eine erhebliche Erweiterung des Katalogs der UVP-pflichtigen Vorhaben vor. Hiervon sind auch Vorhaben betroffen, die in der Regel die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich machen. Diese Vorhaben werden nun unter der Nummer 18 (18.1 bis 18.9) zusammengefasst. Die Erweiterung des Katalogs der UVP-pflichtigen Vorhaben ist notwendig, um den Vorgaben der EU-Richtlinie 97/11/EG v. 3.3.1997 für die Änderung der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung für Projekte nachzukommen.

Das geänderte UVPG verfolgt eine Kombination von Schwellenwerten und Einzelfallprüfung. Für die in Anlage 1 zum UVPG (Entwurf) unter Nr. 18 aufgeführten bauplanungsrechtlichen Vorhaben werden jeweils zwei spezifische Schwellenwerte festgelegt. Der obere Schwellenwert ist nur bei Vorhaben, für die im bisherigen Außenbereich ein Bebauungsplan aufgestellt wird, maßgebend. Sein Erreichen begründet ohne weiteres die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung. Der untere Schwellenwert ist auch bei Vorhaben, für die im bisherigen Innenbereich ein Bebauungsplan aufgestellt wird, von Bedeutung. Wird er erreicht, ist im Wege einer so genannten allgemeinen oder standortbezogenen Vorprüfung im Einzelfall festzustellen, ob das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die bei der Entscheidung über das Vorhaben, das heißt bezogen auf die bauplanungsrechtlichen Vorhaben im Sinne der Nr. 18 der Anlage 1, bei der Abwägung über den Bebauungsplan zu berücksichtigen wären. Grundlegend Weichen stellende Wirkung hat vorab die Unterscheidung zwischen Vorhaben im bisherigen Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB (Nr. 18.1 bis 18.7) und Vorhaben in sonstigen Gebieten (Nr. 18.8). Zu unterscheiden sind damit vier Fallgruppen:

• Das Vorhaben liegt im bisherigen Außenbereich und erreicht oder überschreitet den oberen Schwellenwert: Es besteht eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung.
• Das Vorhaben liegt im bisherigen Innenbereich und erreicht oder überschreitet den oberen Schwellenwert: Im Rahmen einer überschlägigen Vorprüfung des Einzelfalls ist festzustellen, ob das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann und aus diesem Grund eine UVP durchzuführen ist.
• Das Vorhaben erreicht den oberen Schwellenwert nicht, erreicht oder überschreitet jedoch den unteren Schwellenwert (Prüfwert); auf die Lage im bisherigen Außen- oder Innenbereich kommt es nicht an: Im Rahmen einer überschlägigen Vorprüfung des Einzelfalls ist festzustellen, ob das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann und aus diesem Grund eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist.
• Das Vorhaben erreicht den unteren Schwellenwert nicht: Es muss weder eine UVP noch eine überschlägige Vorprüfung stattfinden, ob das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann und deshalb eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen wäre.

Für die Kommunen ist wichtig, dass sich trotz der Erweiterung des Katalogs UVP-pflichtiger Bebauungspläne die Zahl der unmittelbar UVP-pflichtigen Bebauungspläne kaum verändert. Quantitativ fällt die neu eingeführte überschlägige Vorprüfung des Einzelfalls ins Gewicht, die in vielen Fällen zu dem Ergebnis kommen wird, dass eine UVP durchzuführen ist. Auch ist festzustellen, dass lediglich bei etwa jedem fünften Bebauungsplan (die Angaben der Teststädte variieren hier zwischen 27 und 14 Prozent) die neuen Regelungen beachtet werden müssen und eine überschlägige Vorprüfung des Einzelfalls stattfinden muss. Das Verfahren lässt sich erfreulicherweise aber gut in die eingeübte Praxis integrieren, ohne dass damit in der Regel ein erheblich höherer Mehraufwand verbunden wäre. Die überschlägige Vorprüfung entspricht der aus Gründen der Verfahrensökonomie weit verbreiteten Praxis, zu Beginn eines Bebauungsplanverfahrens die Rahmenbedingungen, insbesondere die möglichen Verfahrenshindernisse und Probleme, grob abzuschätzen. Regelmäßig wird dabei bereits nach geltendem Recht festgestellt werden, ob zu bestimmten Teilfragen (z.B. Lärmimmissionen, Altlasten) gesonderte Gutachten einzuholen sind. Die Vorprüfung kann damit, ohne dass dies rechtlich vorgeschrieben wäre, genutzt werden, um den Untersuchungsrahmen für eine UVP abzustecken. Materiell entspricht die für bestimmte Bebauungspläne vorgeschriebene UVP der bereits bestehenden Rechtslage, wonach sämtliche erheblichen Belange, wozu auch die relevanten Umweltbelange gehören, ermittelt werden müssen.

Das eigentlich Neue für die Bebauungsplanung ist der Umweltbericht, der Bestandteil der Begründung des Bebauungsplans sein muss, soweit eine UVP durchzuführen ist. Der neue § 2 a BauGB enthält nun eine detaillierte Regelung, welche Informationen der Umweltbericht enthalten muss. Obwohl diese Detailliertheit von der sonst knappen Regelung zur Begründung eines Bebauungsplans abweicht, wurde sie von den Planspielerinnen und Planspielern akzeptiert, da sie den durch die EU-Richtlinie vorgegebenen Inhalt übernimmt. Anhand mehrerer Bebauungspläne konnte festgestellt werden, dass der Umweltbericht überwiegend mit den auch bisher in die Begründung des Bebauungsplans aufzunehmenden Informationen erstellt werden kann. Soweit zusätzliche Informationen erhoben werden müssen, führt dies zu einer Verbesserung der Entscheidungsgrundlage und zu einer sinnvollen Vervollständigung des Abwägungsmaterials. Durch die Einführung eines Umweltberichts als Bestandteil der Begründung des Bebauungsplans wird erreicht, dass die Umweltauswirkungen der Planungen für jeden erkennbar und nachvollziehbar offen gelegt werden. Dieses Anliegen wurde allgemein begrüßt.

Die Änderungswünsche der Testgemeinden zielen unter anderem darauf, die überschlägige Vorprüfung der Umweltauswirkungen nicht - wie im Gesetzentwurf vorgesehen - auf standortbezogene Kriterien zu beschränken. Diese Beschränkung ist dem Wesen der Bebauungsplanung fremd. Die Umwelterheblichkeit eines Vorhabens muss insbesondere auch die Art des Vorhabens und die Art der von ihm ausgehenden Umweltauswirkungen mit berücksichtigen. Vorgeschlagen wurde auch, eine solche Vorprüfung bei Städtebauprojekten schon ab 20 000 m² und nicht erst - wie im Gesetzentwurf vorgesehen - ab 30 000 m² Grundfläche vorzuschreiben. Der Praxistest hat ergeben, dass z.B. Wohngebiete, die für eine Mittelstadt als groß gelten, nicht den Prüfwert von drei Hektar erreichen würden, da selbst bei einer festgesetzten zulässigen Grundflächenzahl (GRZ) von 0,4 (dies entspricht der Obergrenze nach § 17 Abs. 1 Baunutzungsverordnung) und einem Abzug von 20 Prozent für Erschließung und Grün das Plangebiet mindestens 9,3 Hektar groß sein müsste, um den unteren Schwellenwert (Prüfwert) zu erreichen. Eine entsprechende Herabsetzung wurde auch für Industriezonen vorgeschlagen, bei denen das Plangebiet wegen der höheren GRZ zwar nicht so groß sein müsste, aber typischerweise gravierende Umweltauswirkungen, insbesondere durch Immissionen, zu erwarten sind.

Deutliche Kritik wurde an den Bestimmungen des UVPG geübt, die sich mit gemeinsamen Vorhaben, der Erweiterung bestehender und der Änderung oder Erweiterung UVP-pflichtiger Vorhaben beschäftigen (§ 3 b Abs. 2 und 3 und § 3e UVPG). Wesentliche Teile dieser Regelungen werden aus der Sicht der Bauleitplanung entweder als zu eng (§ 3b Abs. 2 UVPG) oder als missverständlich und überflüssig (§ 3e UVPG) angesehen. Das Votum der Planspielerinnen und Planspieler musste hier jedoch unter einem Vorbehalt stehen, da der Regelungsbereich der Vorschriften weit über den Gegenstand des Planspiels, die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Bebauungsplanung, hinausgeht. Bezogen auf den gesamten Regelungsbereich des UVPG stellt die Bebauungsplanung zweifellos ein schon quantitativ eher untergeordnetes Aufgabenfeld dar. Wesentlich größer dürfte die Bedeutung der Neuregelungen für den Bereich des Anlagenzulassungsrechts sein, der aber nicht Gegenstand des Planspiels ist. Ein zweifellos wünschenswerter Praxistest zur Prüfung der neuen Regelungen in diesen anderen Verfahren - für die das auftraggebende Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen keine Zuständigkeit besitzt - wurde aber nicht durchgeführt. Solche Vorab-Tests werden in der Umweltgesetzgebung, anders als im Bereich des Baurechts, noch unzureichend genutzt.

Die Ergebnisse des Planspiels sind in der Reihe Difu-Materialien veröffentlicht. Sie enthalten wichtige Hinweise zur Auslegung der neuen Rechtsvorschriften und dokumentieren anhand von Beispielen deren praktische Handhabbarkeit.