Difu-Berichte 1/1999 - Neue Instrumente zur Steuerung des Flächenverbrauchs

Mit Band 10 der Seminardokumentation "Forum Stadtökologie" wird die neueste Ausgabe dieser Reihe vorgelegt. Einen Rückblick auf das Gesamtprogramm "Ökologische Konzeptionen für Städte (Stadtökologie)", vor allem auf die Beteiligung der Kommunen an einem solchen Programm, enthält der beiliegende Info-Letter "Forum Stadtökologie" 1/99 in der Rubrik "Thema".

Ein zentrales Problem auf dem Weg hin zu einer nachhaltigen urbanen Entwicklung ist die ungebrochene Inanspruchnahme von Landschaftsfläche für Siedlungs- und Verkehrszwecke. Diese Fläche umfaßt im Bundesgebiet zur Zeit über elf Prozent. Das Wachstum des Flächenverbrauchs ist unter anderem bedingt durch veränderte Mobilitätsansprüche und Produktionsweisen, spezifische Flächenansprüche einzelner Funktionen, durch Beurteilungen der Mischungsverträglichkeit unterschiedlicher Nutzungen oder die Geschwindigkeit von Verkehrsmitteln. Die Flächennutzung geht nicht nur mit Flächenversiegelung und -zersiedelung einher, sondern führt auch zu einer hohen Inanspruchnahme anderer Ressourcen. Siedlungsfläche und Energieverbrauch stehen in einem starken Zusammenhang.

Zur Verringerung des Siedlungsflächenverbrauchs und der Versiegelung werden neue, "marktwirtschaftliche" Instrumente zur Ergänzung des geltenden Planungsrechts diskutiert. Die Enquête-Kommission des Deutschen Bundestages "Schutz des Menschen und der Umwelt" nennt in ihrem im Sommer 1998 veröffentlichten Abschlußbericht zum Beispiel die vom Difu bereits 1995 vorgeschlagene Bodenwert- und Bodenflächensteuer, den Handel mit Flächenausweisungsrechten oder die Erhebung einer gestaffelten Abgabe auf die Versiegelung bisher unversiegelter Flächen. Hinzu kommen Überlegungen, die Zusammenarbeit zwischen Kommunen bei der Abstimmung kommunaler Planungen und gemeindeübergreifender Infrastrukturmaßnahmen durch Kompensationsmaßnahmen zu verbessern. Durch den Einsatz dieser Instrumente soll eine stärker ursachenorientierte Strategie des Flächenmanagents gewählt und ein verbesserter Interessenausgleich zwischen Kernstädten und Umlandgemeinden hergestellt werden.

Ausschnitt aus "Storyboard" von Rem Koolhaas für Euralille, 1989

Das Deutsche Institut für Urbanistik führte Anfang Dezember 1998 ein Seminar zum Thema durch. Ziel der Veranstaltung war es, einen Einblick in die aktuelle Debatte über neue Perspektiven in der Flächensteuerung zu geben und die vorgeschlagenen Instrumente auf ihre Praxistauglichkeit hin zu prüfen. Diskutiert wurde zum einen, inwieweit diese Instrumente mit der kommunalen Planungshoheit und den Eigentumsrechten der Grundeigentümer zu vereinbaren sind, zum anderen, ob diese Instrumente in der Praxis geeignet sein werden, das Interesse der Gemeinden und Grundstückseigentümer an einem sparsamen Umgang mit Grund und Boden zu erhöhen.

Savignyplatz Berlin, Foto: CD Berlin images

Die Mehrzahl der Referenten war sich mit den Teilnehmerinnen und Teilnehmern einig, daß kein Weg an einer Einführung ökonomischer Instrumente zur Eindämmung der Neuinanspruchnahme von Fläche für Siedlungs- und Verkehrszwecke vorbeiführt. Beispielsweise seien die treibenden Kräfte des anhaltend negativen Trends beim Wohnflächenwachstum ganz überwiegend der gesellschaftliche Wohlstand und vorherrschende Lebensstile, so die Einschätzung eines Teilnehmers. Diesen Trends könne die Planung solange nicht begegnen, wie die Bodenpreise nicht den ökologischen und kulturellen Wert von Boden und Landschaft widerspiegeln.

Es wurde kritisch bemerkt, daß es in Deutschland kein relevantes ökonomisches Steuerungsinstrument gibt, das direkt an der Ressource Boden ansetzt und eine positive ökologische Lenkungswirkung besitzt. Die aktuell diskutierte Reform der Grundsteuer sei deshalb notwendiger denn je, da sie in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung keinerlei Anreize zum Flächensparen biete, sondern eher flächenverbrauchende Siedlungsformen fördere. Plädiert wurde für eine bodenpolitische Reform, die dem Ziel des sparsamen Ressourcenverbrauchs mindestens gleiches Gewicht gegenüber fiskalpolitischen Zielen einräumt.

Die vorgestellten Zertifikat- und Lizenzmodelle zur Steuerung der mengenmäßigen Flächenausweisung werteten die Teilnehmerinnen und Teilnehmer als einen in ökologischer Perspektive richtigen Denkansatz, da sie einen bestimmten Gesamtflächenverbrauch in einer Region steuern helfen. Die Kommunen müßten sich mit der Frage einer Senkung des Siedlungsflächenverbrauchs, wie sie von der Enquête-Kommission aufgeworfen wurde, auseinandersetzen. Diese Instrumente könnten dabei ein wirksamer Hebel sein. Allerdings bedürfen noch zahlreiche Fragen vertiefender Untersuchungen. So hängt die Umsetzung dieser Systeme von einer funktionierenden Regionalplanung ab. Hier stößt die Realisierung von Modellen an Grenzen - die bekannten interkommunalen Abstimmungsprobleme. Auch konnte nicht abschließend geklärt werden, wie diese Instrumente auf die bestehenden Konkurrenzen zwischen "armen" Kernstädten und "reichen" Umlandgemeinden wirken. Einer verfassungsrechtlichen Prüfung bedarf auch die Frage, inwieweit das Instrument der Flächenausweisungsrechte einen Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinden darstellt. Als problematisch wurde der bei der Einführung dieser Instrumente entstehende Verwaltungsaufwand eingeschätzt. Lizenzsysteme sparen nur langfristig Transaktionskosten.

Im Resümee wurde die politische Durchsetzbarkeit einer Mengensteuerung im Vergleich zur Preissteuerung aufgrund der Vielzahl offener Fragen als sehr skeptisch eingeschätzt. Plädiert wurde hier für weitere Forschungsförderaktivitäten und praxisorientierte Modellprojekte. Allerdings seien zahlreiche von der Enquête-Kommission vorgeschlagene preispolitische Instrumente hinreichend diskutiert. Eine Steuerung von Flächenverbrauch und -nutzung über Abgaben und Steuern sei der richtige Weg. Die Abkehr vom angebotsorientiertenkommunalen Flächenmanagement setze aber auch entsprechende finanzielle Kompensationsmaßnahmen voraus.