Difu-Berichte 1/1997 - Public Private Partnership im Städtebau
Erfahrungen aus der kommunalen Praxis - acht Fallbeispiele aus nordrhein-westfälischen Städten
"Public Private Partnership" (PPP), die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privaten, in der Regel kapitalkräftigen Akteuren, hat in bundesdeutschen Städten vor allem ab der zweiten Hälfte der 80er Jahre stark an Bedeutung gewonnen: zuerst bei größeren Vorhaben der Stadterneuerung und Stadtentwicklung, in jüngster Zeit zunehmend auch bei Erstellung, Finanzierung und Management der unterschiedlichsten, bisher öffentlich erbrachten Dienstleistungen.
Öffentliche und private Partner verfolgen bei diesen Aktivitäten zum einen gemeinsame projektbezogene, zum anderen unterschiedliche, ihren jeweiligen Funktionen entsprechende Ziele und Interessen. Als erfolgreich können Partnerschaftsvorhaben vor allem dann gelten, wenn diese Ziele und Interessen für beide Seiten möglichst weitgehend erfüllt werden. Ein einfaches, allgemein anwendbares Verfahrenskonzept gibt es hierfür nicht; es gibt aber vor allem für die öffentliche Hand einige, im Sinne der Realisierung eigener Ziele beachtenswerte Aspekte. Diese reichen von der projektadäquaten Organisation der Zusammenarbeit über Fragen der Vertragsgestaltung und Kompetenzverteilung zwischen den Partnern bis zu klaren Kostenkalkulationen und Finanzierungsstrategien.
Ziel der vorliegenden Studie war es, diese für erfolgreiche partnerschaftliche Aktivitäten relevanten Aspekte am Beispiel bereits realisierter PPP-Projekte zu untersuchen. Projekttyp waren größere städtebauliche Vorhaben mit Mischnutzung; Untersuchungsfälle Vorhaben in acht nordrhein-westfälischen Städten: in Bottrop, Dortmund, Duisburg, Essen, Hamm, Kleve, Leverkusen und Selm.
Zentrale Untersuchungsergebnisse
Die Zahl größerer - insbesondere gemischtgenutzter - städtebaulicher Vorhaben in öffentlich-privater Kooperation (Public Private Partnership) erweist sich Mitte der 90er Jahre in nordrhein-westfälischen Städten als wesentlich geringer als ursprünglich erwartet. Die meisten der vorgefundenen Projekte sind Ergebnis konzeptioneller Vorstellungen und Überlegungen aus den späten 80er und frühen 90er Jahren sowie der damals geltenden Rahmenbedingungen.
In der Regel handelt es sich bei diesen Projekten - den Auswahlkriterien der Studie entsprechend - um komplexe Erneuerungsvorhaben und/oder um Großprojekte, die unterschiedliche Funktionen und Nutzungen kombinieren und auf eine Aufwertung von Standort-, Stadtteil- oder auch gesamtstädtischem Profil zielen. Die untersuchten Partnerschaften haben zu keinen wesentlichtlichen Veränderungen oder Neuerungen geführt. Vielmehr haben sie "zeitadäquate" Vorhaben und Projekte ermöglicht, beschleunigt oder aber an Standorten entstehen lassen, die für private Investoren allein nicht attraktiv genug waren. Partnerschaften haben sich damit als funktionale Instrumente innerhalb weitgehend vorgegebener städtischer Entwicklungskorridore erwiesen.
Die Initiative für PPP-Projekte ging in allen Fällen von der öffentlichen Hand aus. Maßgebliche Akteure waren dabei die jeweiligen Kommunalverwaltungen und deren Spitzen oder von diesen speziell für diesen Zweck eingerichtete Gesellschaften mit intermediären Funktionen.
Kooperationspartner auf privater Seite waren in den Städten des Ruhrgebiets die Immobilientöchter der Montanindustrie sowie Immobiliengesellschaften großer Mischkonzerne und - bei kleineren Projekten in den Nicht-Ruhrgebietsstädten - private Bauunternehmen.
Für die Tochterunternehmen der Montanindustrie hatten die untersuchten Kooperationsprojekte eigenen Angaben zufolge eine doppelte Funktion: Zum einen gaben sie ihnen die Möglichkeit, mit Hilfe der kommunalen Kooperationspartner öffentliche Fördermittel für die Aufbereitung und Neunutzung ihnen gehörender Flächen zu akquirieren, zum anderen dienten ihnen diese Vorhaben im Rahmen der Produktdiversifizierung ihrer Mutterkonzerne als Referenzprojekte.
Zwischen Struktur und Problemintensität eines Standortes und dem Umfang öffentlicher Subventionsleistungen zeigte sich ein eindeutiger Zusammenhang. Beste Beispiele hierfür sind Vorhaben auf altindustrialisierten Flächen in Städten des Ruhrgebiets. Ohne die Verfügbarkeit öffentlicher Fördermittel aus Programmen des Landes und der Europäischen Union wären hier private Akteure kaum zu einer Kooperation bereit und städtebauliche Kooperationsprojekte daher auch nicht zu realisieren gewesen.
Die mit Partnerschaftsprojekten von kommunaler Seite oft assoziierte Entlastung ihrer Haushalte resultiert damit in erster Linie aus der Bereitstellung von Fördermitteln durch andere öffentliche Gebietskörperschaften und nur zu einem geringen Teil aus der Aktivierung privaten Kapitals. Als Folge dieser umfangreichen öffentlichen Mittelzuweisungen sind die untersuchten großflächigen Projekte in Ruhrgebietsstädten zunächst einmal Kooperationsvorhaben zwischen Kommunen und Land bzw. Europäischen Union (Public Private Partnerships) und dann erst - in geringerem Umfang - auch mit der Privatwirtschaft.
Für die Form öffentlich-privater Zusammenarbeit gibt es keine verbindlichen Regelungen. Es zählt vielmehr zu den charakteristischen Merkmalen dieses Ansatzes, daß er - in Abhängigkeit von lokal- und projektspezifischen Gegebenheiten - unterschiedliche Formen annehmen kann.
Das Spektrum der von der Untersuchung erfaßten Kooperationsformen reicht von informellen "Handschlag-Partnerschaften" über vertraglich geregelte Ansätze bis zur Einrichtung gemeinsamer öffentlich-privater Entwicklungsgesellschaften. In ihrer Mehrzahl beruhen die untersuchten Partnerschaften jedoch auf mehreren, sich gegenseitig ergänzenden Vertragswerken (so beispielsweise auf einem öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsvertrag, einem privatrechtlichen Grundstücksvertrag, einem Durchführungsvertrag nach Vorhaben- und Erschließungsplan etc).
Von Ausnahmen abgesehen, kam es in den Untersuchungsstädten zu einer relativ klaren Aufgaben- und Funktionsverteilung zwischen öffentlichen und privaten Partnern. Die Privaten fungieren als Projektentwickler und Bauherren, die - so wird von öffentlicher Seite angenommen - um so sicherer agieren können, je früher sie in ein Projektverfahren einbezogen werden und je rascher Verwaltungen vorhandene Verfahrens- und Investitionshürden abbauen. Zu den zentralen Aufgaben der öffentlichen Hand zählen neben dieser Verfahrensbeschleunigung die Schaffung von Planungsrecht, die Herstellung politischer und öffentlicher Akzeptanz und - dies gilt vor allem für die Städte des Ruhrgebiets - die Akquisition öffentlicher Fördermittel des Landes und/oder der Europäischen Union und deren Transfer an die Projektentwickler.
Kooperationsvorhaben scheinen sowohl bei öffentlichen als auch bei privaten Akteuren zu Lerneffekten und Verhaltensänderungen zu führen. Ein wachsender Bedarf an Interessenausgleich mit der Privatseite, eine straffere und auf Abstimmungen basierende Projektorganisation sowie veränderte Anforderungen in betriebswirtschaftlicher, finanztechnischer wie auch vertragsrechtlicher Hinsicht tragen aus Sicht der öffentlichen Hand dazu bei, daß den Vertretern der öffentlichen Seite in Partnerschaften (meist sind dies Mitarbeiter kommunaler Planungsämter) verstärkt Moderations- und Betreuungs-, aber auch Projektentwicklungsfunktionen zuwachsen - mit einer entsprechenden Veränderung ihrer Verhaltens- und Denkstrukturen.
Private Akteure erhalten durch Partnerschaftsprojekte einen intensiveren Einblick in kommunale Planungsprozesse, Verfahrensabläufe, Abwägungsnotwendigkeiten und politische Strukturen; auch scheint der Dialog mit der öffentlichen Hand die Einsicht zu fördern, daß kommunale Verwaltungen nicht aus bloßer Willkür handeln, sondern an rechtliche und politische Vorgaben gebunden sind.
Die Einschätzungen darüber, ob sich komplexe Entwicklungsvorhaben unter den gegebenen politisch-administrativen Strukturen besser innerhalb oder außerhalb der Linienverwaltung realisieren lassen, divergieren in den Untersuchungsstädten. Während es in Großstädten wie Dortmund und Essen zu einer weitgehenden Ausgliederung der Projektaktivitäten aus der Verwaltung und zur Schaffung eigenständiger Organisationen (wie Entwicklungs- oder Wirtschaftsförderungsgesellschaften) gekommen ist, ziehen Städte mittlerer Größe eine verwaltungsinterne Projektbearbeitung vor. Kommunalverwaltungen werden in diesen Städten als überschaubar, der interne Koordinierungsaufwand als zu bewältigen bezeichnet. Gleichzeitig wird die direkte Projektbeteiligung als Möglichkeit gesehen, aus den jeweiligen Vorhaben und den damit verbundenen Aufgaben wie auch von den privaten Kooperationspartnern zu lernen.
Anders als die Befragten der Verwaltung betrachten Kommunalpolitiker öffentlich-private Kooperationsvorhaben häufig mit Skepsis. Verfahrenstransparenz und demokratische Kontrollmöglichkeiten sind nach ihrer Meinung bei diesen Projekten oft reduziert, wichtige vertragsrechtliche und finanzierungstechnische Absprachen unterlägen häufig der Geheimhaltungspflicht. Nach Ansicht kritischer Beobachter gewährleistet aber auch die Einbindung der Kommunalpolitik in die Aufsichtsorgane öffentlich-privater Projektentwicklungsgesellschaften keine ausreichende demokratische Kontrolle. Zum einen wird bezweifelt, ob ehrenamtliche Kommunalpolitiker in diesen Gremien ohne professionelle Vorbereitung ihren Kontrollfunktionen tatsächlich gerecht werden können, zum anderen darauf hingewiesen, daß dem innerfraktionellen Informationsaustausch bei derartigen Vorhaben enge Grenzen gesetzt sind.
Auf positive Erfahrungen wird allerdings in Städten mittlerer Größe hingewiesen: Hier wurden die kommunalpolitischen Fraktionen durch Einrichtung entsprechender Projektgruppen und Planungsbeiräte frühzeitig in die jeweiligen Projektverfahren und Aushandlungsprozesse zwischen öffentlichen und privaten Akteuren einbezogen. Probleme konnten damit frühzeitig in direkter Konfrontation bearbeitet, kommunalpolitische Interessen wirksam eingebracht werden.
Bei der Umsetzung des in der aktuellen Planungsdiskussion mit Nachdruck propagierten Leitbildes der Mischnutzung spielen Partnerschaftsvorhaben - dies hat bereits die Auswahl der Untersuchungsfälle deutlich werden lassen - (noch) eine geringe Rolle: dies gilt vor allem dann, wenn es um das Ziel einer kleinteiligen Nutzungsmischung geht.
Die Akzeptanz von Kooperationsvorhaben mit Mischnutzung hängt bei Privaten jedoch ebenso wie deren nutzungsspezifische Finanzierungsbereitschaft von mehreren Faktoren ab: zum einen vom Stand des Projektverfahrens (anfängliche Zustimmung in der Planungsphase geht oft mit fortschreitender Projektkonkretisierung und infolge - oft nur vermeintlich - veränderter Vermarktungschancen in explizite Nutzungsänderungswünsche über); zum anderen von der jeweiligen Lage. Ein finanzielles Engagement Privater für unrentable Nutzungen wie soziale Infrastruktur, kulturelle Einrichtungen oder einzelne Wohnungsteilmärkte oder auch Wohnformen ist allenfalls an hochattraktiven Standorten zu erwarten; in der Regel fällt diese Aufgabe der öffentlichen Hand zu.
Öffentliche-private Kooperation bei größeren städtebaulichen Vorhaben mit gemischter Nutzung trifft gegenwärtig überwiegend auf ungünstige Rahmenbedingungen. Sinkende Gewinnchancen bei der Bauland- und Grundstücksentwicklung, fallende Miet- und Grundstückspreise bei Büro- und Gewerbenutzungen wie auch verringerte Chancen der Städte für eigene finanzielle Anreize angesichts weiter steigender Haushaltsdefizite führen dazu, daß das Interesse des Privatsektors an größeren Vorhaben zur Stadterneuerung und Stadtentwicklung - wenn auch mit regional unterschiedlichem Tempo - merklich zurückgeht. Dieser Rückgang ist jedoch keineswegs gleichbedeutend mit einem allgemeinen Rückgang öffentlich-privater Kooperationsprojekte. Das Interesse privater Akteure hat sich nur verlagert: auf Leistungen und Aufgabenfelder der öffentlichen Hand, die gegenwärtig unter Rentabilitätsgesichtspunkten einfach attraktiver sind.
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