Difu-Berichte 1/1997 - Planspiel BauGB-Novelle

Am 15. Januar 1997 fand im Ratssaal der Stadt Sankt Augustin bei Bonn eine öffentliche Sitzung des für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zuständigen 18. Ausschusses des Deutschen Bundestages statt. Alleiniger Gegenstand der Ausschußsitzung war die Präsentation der Ergebnisse des Verwaltungsplanspiels, das im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (BMBau) vom Difu in Zusammenarbeit mit der Forschungsgruppe Stadt + Dorf - Prof. Dr. Rudolf Schäfer GmbH i.G. durchgeführt wurde. In sechs Städten und Gemeinden unterschiedlicher Größenordnung und zwei Landkreisen waren die im Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Novellierung des BauGB vom 27. August 1996 (BR-Drs. 635/96) vorgesehenen Neuregelungen einem Praxistest unterzogen worden. Beteiligt waren die Großstädte Karlsruhe und Leipzig, die Mittelstädte Flensburg und Sankt Augustin, die Kleinstädte Bad Zwischenahn und Schopfheim sowie die Landkreise Dahme-Spreewald und Nordfriesland und damit Kommunen aus sechs Bundesländern.

Dr. Rolf-Peter Löhr, Stellvertretender Institutsleiter des Difu, wies in seiner Einführung darauf hin, daß das Verwaltungsplanspiel die Möglichkeit biete, über die theoretische Plausibilität und Folgerichtigkeit der erstrebten gesetzlichen Änderungen hinaus auch ihre praktische Relevanz und Handhabbarkeit zu erproben. Kennzeichnend für die Ergebnisse des Planspiels sei deshalb ein hohes Maß an Authentizität. Demgegenüber könne kein Anspruch auf Repräsentativität der Ergebnisse erhoben werden. Auch sei es nicht Aufgabe des Planspiels, eine politische Wertung des Gesetzgebungsvorhabens vorzunehmen.

Wegen des erheblichen Arbeitsaufwands für die involvierten Praktikerinnen und Praktiker und des vorgegebenen Zeitrahmens konnte im Rahmen des Planspiels nicht auf alle Neuregelungen und alle untersuchten Regelungsgegenstände mit gleicher Intensität eingegangen werden. Die wichtigsten Bereiche wurden in Übereinstimmung mit dem BMBau und dem Ausschuß des Deutschen Bundestages für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau für die Präsentation aufbereitet. Zu anderen wichtigen Bereichen wurden lediglich Voten der Planspielkommunen auf der Grundlage der Überprüfung vorliegender Fälle anhand der geplanten Neuregelungen eingeholt, die den Abgeordneten in einem Bericht vor der Ausschußsitzung vorgelegt wurden.

Die Fortentwicklung des "Baurechtskompromisses" zur Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in einem neuen § 1 a BauGB wurde von den beteiligten Praktikerinnen und Praktikern aus den Planspielkommunen grundsätzlich begrüßt. Positiv bewertet wurde insbesondere, daß

Antje Girschik, Leiterin des Umweltamtes im Landkreis Dahme-Spreewald machte deutlich, daß die Übernahme ins BauGB auch aus Sicht der Umweltverwaltungen positiv zu bewerten sei, da die sich aus der sogenannten Eingriffsregelung ergebenden Anforderungen an die Planung neuer Baugebiete so von den Investoren eher wahrgenommen und akzeptiert würden, als wenn sie sich "nur" aus einem Nebengesetz zum BauGB ergeben würden.

Weitgehend Zustimmung fanden auch die geplanten Neuregelungen für Vorhaben im Außenbereich sowie für die Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB und die Übernahme der bislang in § 4 Abs. 4 BauGB-MaßnahmenG geregelten Außenbereichssatzung in § 35 Abs. 6 BauGB (RegE). Eine Ausnahme bildet insoweit die vorgesehene Privilegierung von Vorhaben, die der gartenbaulichen Erzeugung dienen, über den sich bereits bislang aus § 35 Abs. 1 Nr.1 BauGB ergebenden Rahmen hinaus. Diese Regelung wurde von den Planspielerinnen und Planspielern übereinstimmend abgelehnt, da von großflächigen Gewächshäusern empfindliche Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes ausgehen können.

Auf Widerspruch bei den Planspielerinnen und Planspielern stieß auch die vorgesehene Abschaffung des Genehmigungserfordernisses für die Teilung von Grundstücken, das bislang in den §§ 19 bis 21 und 23 BauGB geregelt ist. Eine Teilungsgenehmigung soll nach dem Regierungsentwurf nur noch in Umlegungsgebieten, in Sanierungsgebieten und in städtebaulichen Entwicklungsbereichen erforderlich sein. Anhand zahlreicher praktischer Beispiele wurde den Mitgliedern des Ausschusses erläutert, daß die Teilungsgenehmigung in den Planspielkommunen aus verwaltungspraktischer Sicht ein effizientes Instrument der Früherkennung städtebaulicher Fehlentwicklung und zur rechtzeitigen Gegensteuerung ist. Stellvertretend für die Planspielkommunen hob Peter Mauritz, Bauordnungsamt der Stadt Karlsruhe, hervor, daß aus Sicht der am Planspiel beteiligten Bauaufsichtsämter mit der Abschaffung der Teilungsgenehmigung keine Reduzierung des Verwaltungsaufwands verbunden sei, sondern der Aufwand in anderen Verfahren zunehmen werde, weil mehr Bauvoranfragen gestellt werden, die Bauantrags-, oder Bauvorbescheidsverfahren konflikthafter und komplizierter werden und schließlich, weil die Gemeinden zur Verhinderung von Fehlentwicklungen alte Bebauungspläne ändern müssen, wenn sich städtebaulich unerwünschte Entwicklung andeuten. Bei der Aufstellung neuer Pläne müsse künftig bereits durch entsprechend enge Festsetzungen von Baulinien und Nutzungsmaß Vorsorge für den Fall der Veränderung der Grundstückszuschnitte getroffen werden. Hans-Gerd Schirmer, Leiter des Bauordnungsamtes der Stadt Leipzig, machte ergänzend darauf aufmerksam, daß beispielsweise in Leipzig rund 50 Prozent der Teilungsanträge aufgrund der Hinweise des Bauordnungsamtes im Genehmigungsverfahren so modifiziert werden, daß sie genehmigungsfähig sind, oder vom Antragsteller zurückgenommen werden. Die geringe Anzahl endgültig abgelehnter Teilungsanträge findet so ihre Erklärung.

Entschieden gegen den Regierungsentwurf fiel das Votum der Planspielerinnen und Planspieler auch hinsichtlich der im Regierungsentwurf vorgesehenen Abschaffung der derzeit nach § 8 Abs. 3 Satz 2 BauGB bestehenden Möglichkeit aus, den Bebauungsplan vor dem Flächennutzungsplan anzuzeigen und bekanntzumachen, wenn nach dem Stand der Planung zu erwarten ist, daß der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan entwickelt sein wird. Diese Regelung ist vor allem für Städte und Gemeinden wichtig, bei denen die Flächennutzungsplanung gemeindeübergreifend erfolgt. S. machten die Praktikerinnen und Praktiker aus Karlsruhe und Schopfheim deutlich, daß die Bebauungsplanung sich deutlich verzögern könnte, wenn vorher die erforderliche Änderung durch die Organe des für die Flächennutzungsplanung zuständigen Nachbarschaftsverbandes oder der Verwaltungsgemeinschaft beschlossen werden müßte.

Die Abschaffung der Anzeige- und Genehmigungspflicht für aus dem Flächennutzungsplan entwickelte Bebauungspläne wurde von den Planspielerinnen und Planspielern aus den Landkreisen sowie aus Sankt Augustin abgelehnt, im übrigen aber begrüßt, wobei Flensburg, Karlsruhe und Leipzig bei kleineren Gemeinden im Umland durchaus eine Anzeigepflicht für zweckmäßig hielten. Die mit der Abschaffung der Anzeige- und Genehmigungspflicht für Bebauungspläne beabsichtigte Stärkung der kommunalen Planungshoheit steht nach übereinstimmender Auffassung der am Planspiel beteiligten Praktikerinnen und Praktiker aber im Widerspruch zu der ebenfalls im Regierungsentwurf vorgesehenen Möglichkeit, das im Genehmigungsverfahren nach § 36 Abs. 1 BauGB erforderliche gemeindliche Einvernehmen im Widerspruchsverfahren zu ersetzen, wenn die Widerspruchsbehörde der Auffassung ist, daß die Versagung des Einvernehmens rechtswidrig ist. Hiermit sei im Ergebnis eine Schwächung der kommunalen Planungshoheit verbunden. Von dieser Neuregelung solle deshalb Abstand genommen werden.

Die weiteren im Planspiel behandelten Neuregelungen im BauGB wurden mit wenigen Ausnahmen überwiegend einhellig begrüßt. Differenzierter gestaltete sich das Meinungsbild allerdings hinsichtlich der ebenfalls im Regierungsentwurf vorgesehenen Novellierung der Baunutzungsverordnung. Mit fünf gegen drei Stimmen sprachen sich die Planspielerinnen und Planspieler bereits grundsätzlich gegen eine Novellierung der Baunutzungsverordnung zu diesem Zeitpunkt aus. Obwohl die ursprünglich im Referentenentwurf vorgesehene Streichung der Vorschrift über das Reine Wohngebiet (§ 3 BauNVO) im Regierungsentwurf nicht mehr enthalten ist, wurde dieser Regelungsvorschlag im Planspiel thematisiert. Überraschend war, daß sich die Vertreterinnen und Vertreter aus immerhin vier Planspielkommunen für die Abschaffung des Reinen Wohngebiets aussprachen.

Die Mitglieder des Bundestagsausschusses hatten vor allem zu den Themenkomplexen "Baurechtskompromiß", "Außenbereichsvorhaben" und "Teilungsgenehmigung" einige spezielle Nachfragen, die anhand der Fallbeispiele beantwortet werden konnten. Der Vorsitzende des 18. Ausschusses des Deutschen Bundestages, Werner Dörflinger, lobte in seinen abschließenden Worten die Präzision der Aussagen sowie die Professionalität der Präsentation und hob hervor, daß den Abgeordneten und den zahlreichen sonstigen Zuhörerinnen und Zuhörern der Präsentation durch die plastische Schilderung konkreter Fallbeispiele die Auswirkungen der Neuregelungen auf die Verwaltungspraxis in hervorragender Weise vor Augen geführt wurden. Seinen abschließenden Dank an die mitwirkenden Praktikerinnen und Praktiker aus den Planspielkommunen verband er mit der Feststellung, daß die Ergebnisse des Planspiels für die weiteren Beratungen der Parlamentarierinnen und Parlamentarier einen wichtigen Stellenwert haben werden.

Die Ergebnisse des Planspiels sind Fallbeispielen und Regierungsentwurf in den Difu-Materialien Heft I/97 dokumentiert.